学术研究

分区规划编制过程中关于城市更新的现实思考 ——以南宁市西乡塘片区为例

内容摘要:

以正在编制西乡塘分区规划为例,根据旧城面临的困境以及现状存在的问题结合南宁市国土空间总体规划解析当前的更新类型与路径。住建部公布的新政策浅析政策城市更新工作的影响

 

一、 西乡塘片区总体概况

西乡塘旧改大区,是南宁市建成区人口最多的城区,辖区内老居民区、老工业区和城中村集中,旧城改造项目约占全市总量的68%。2021年,城区全力加快推进旧改工作,已初步完善西乡塘区火车站片区旧城改造,高新区旧村改造等重点项目的实施方案。截至目前,西乡塘区按照“建设一批、推进一批、储备一批”的思路进行改造工作。已经列入城区旧城改造项目库里的项目共有56个,涉及改造用地面积31271亩,拆旧面积1032万平方米。

 

处在规划过渡期的西乡塘区面临两大困境一是作为老南宁传统中心城区,核心城区功能正被逐步弱化。营商、办公环境较差,对高端企业、资本、人才、技术等市场资源要素的集聚和辐射能力下降。二是作为重要居住城区,基础设施未能实现均衡化发展。随着人口持续增长,对外交通、区内路网密度、医疗卫生以及社区服务等城市配套方面,都存在较大不足,尚未实现完全城区化。 

西乡塘片区长期存在有三大主要问题。一是“旧城”现象尤为明显。旧城区建成时间长,楼层、间距小、建筑密度大,街巷弯窄,纵横交错,肌理混乱;人口集聚量大,乱搭乱建情况较严重。二是“城中村”用地不合理。环境卫生、生活服务等公共配套服务设施缺乏,市政及公共配套设施不足。三是存在低效能企业用地、批而未建、占而不用的空闲地,低效用地问题突出。

二、 当前更新类型与路径

按照改造力度由强到弱,城市更新项目可分为拆除重建类、有机更新(功能改建)类和综合整治类三种类型。南宁市国土空间总体规划中将城市更新重点区域分为两大类:一是重构型地区;二是调整型地区,并分别城中村”、“旧厂”、“旧城”提出了明确更新指引。根据《南宁市国土空间总体规划(2021-2035年)》城市更新重点统筹片区划定的初步方案,西乡塘区(含高新区)重构型重点区域共八个:安吉客运站片区、苏卢秀安片区、安宁北片区、安宁片区、火车站片区、永新片区、五里亭片区、陈村动物园片区。调整型重点区域一个:明月湖沿线微更新重点片区。

 

1.重构型地区(功能改变、拆除重建):

以危旧房、棚户区以及其他地段、低质的城镇低效用地等为主要对象,划定重构型城市更新片区,加强城镇低效用地在开发。结合城乡规划15分钟生活圈构建,参考控规管理单元,以3-5平方公里为宜,优先将火车站、凤凰江、东沟岭等亟需功能强化的中心地区及战略节点地区,五里亭、望州岭公共服务空间配置缺位、超载地区,安吉、江南物流园等低效产业地区划定更新重点统筹片区。

拆除重建(全面改造)类更新项目改造力度最强、审批最严格,是房企参与城市更新的主要形式。拆建类项目对城市更新单元内原有建筑物进行拆除并重新规划建设,可能改变土地使用权的权利主体、可能变更部分或全部土地性质。拆建类项目流程较复杂,且拆除重建周期长、资金投入量大、不确定因素多,各地往往都对项目审批、更新主体确定、用地取得等方面出台有支持政策。比如自治区自然资源厅大力推进低效用地再开发利用,制定了《广西城镇低效用地再开发工作实施方案》《广西城镇低效用地再开发规划编制要点》《城镇低效用地再开发规划成果图件编制要求》,周密部署全区城镇低效用地调查认定和再开发工作,推动旧城镇、城中村集中连片改造,提高存量土地循环利用效率,助力实施城市更新行动。

2.调整型地区(综合整治):

调整型城市更新片区坚持“双控、双增、双优”,不再新增建设用地,不再进行大拆大建;增加公共服务与公共空间;优化城市功能结构,优化提升交通、市政公用设施水平。采用功能优化、零星拆建,采用综合整治等方式,有序推动“绣花式”有机更新。

以老旧小区、老旧产业功能区、传统商圈、特定历史文化区为主要对象,划定调整型城市更新片区,循序渐进推动“微更新”。重点推进“一轴多带、一核四片”综合整治。“一轴多带”即推动邕江和心圩江、竹排冲、良凤江等滨水公共空间整治,提升滨水地区的活力与品质。“一核”即推动老城区三街两巷及周边老旧小区等综合整治,修补城市风貌,畅通交通组织,注重历史文化特色资源的保护利用。“四片区”即挖掘整合相思湖沿线、竹排冲沿线、凤凰江沿线以及蒲庙老街等片区特色资源,以公共空间“微更新”为触媒,全面提升外围片区建设品质。

在西乡塘城市更新实践与探索中,工作内容从最初的“拆旧建新”、“消灭贫民窟”发展到如今在空间规划指导下通过城市更新实现城市存量资产的功能改造完善和价值提升,修复城区经济,协调经济发展与社会文化发展等目标。为了做好“城市更新”工作,西乡塘区采取了多种新思路:

1. 做好“留改拆”

开展因地制宜、多样化的更新,降低改造成本,改善群众居住条件,同步进行文化保护、优化城市整体形象。

2. 做好连片改造

西乡塘区目前推进项目都以成片改造为目标,以整个控规单元为单位,规划设计好学校、医院等配套设施,努力实现整体平衡,真正实现片区有机更新

3. 做好产业策划

结合轨道交通TOD,提升片区商业产业价值,一揽子解决片区就业、交通、商购娱乐问题,全面实现社会效益、经济效益和生态效益.

4. 做好资金保障

积极探索以政府作为实施主体,国有企业融资,结合基础设施纳入PPP建设的新模式。

不同类型更新的力度不同,创造增加的价值也各不相同,城市更新的驱动力其实就是价值创造和价值分享。综合整治类主要是完善功能配套,创造的价值主要归原业主分享,投入产出比不高,基本都要靠政府投资实施;拆除重建类通过规划用途和空间变更做大“更新价值”,除安置外还有可供投资者和政府及原业主分享的价值,加之可以一二级联动或协议出让、带方案出让等确保取得更新用地,可以吸引房地产开发企业积极参与。

三、 浅析新政策的影响

2021年8月10日住建部网站公布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》,放出了拟收紧城市更新、防止大拆大建的政策信号。征求意见稿要点如下:

1、防止过度房地产化。

2、严格控制大规模拆除。原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不得大于现状总建筑面积的20%。

3、严格控制大规模增建。原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2,也就是增减面积不得大于拆除面积。

4、严格控制大规模搬迁。更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

5、最大限度保持原有风貌。鼓励小拆建和局部修补类更新,控制建筑高度,保证老城文化风貌和建筑特色。

6、对正在建设和已批待建的城市更新项目,涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。

笔者认为,征求意见稿的方向应该是正确的,城市更新确实不能演变为大拆大建、乱拆乱建、破坏原有文化、风貌和传承。但是,现阶段的城市更新工作仍处于不断优化改良的探索期,新政策带来的影响有些许部分确实值得引起我们的深入思考。

1、似乎缺乏弹性。例如2-4条要点过于严格和机械,真要按此执行,那么可以肯定今后的城市更新将再无拆除重建类,只剩下有机更新、整治类等,而有机更新和综合整治类更新项目创造的新增价值和可分享价值低,更多需要政府公益投入,社会资本投资机会将少之又少,城市更新的力度和进程无疑将大为放缓,政策可操作性可执行性有待推敲。

280年代集中建设的住宅小区已经快到设计寿命,高层住宅每栋楼的住户往往几十甚至上百户,一个小区可能有数百甚至上千户,到期是拆除重建还是维修,这么多住户很难达成一致意见,这些小区的更新该如何进行?按征求意见稿内容中的拆除比、拆建比、安置比是否可行?这些住宅小区都是私有财产,都由政府资金投资更新能否支撑、是否可行?

3、房地产退出城市更新,特别是征求意见稿还明确对正在建设和已批待建的城市更新项目,涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改,那是不是说很多正在和即将开始的更新项目要暂停甚至取消?

 

西乡塘区城市更新工作正紧跟时代步伐持续有序地开展,通过不断的实践创新,在国土空间规划的引导下必将取得具有南宁特色的优异成效。

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