一、城镇低效用地再开发工作背景

随着改革开放的不断深入，我国工业化和城镇化发展突飞猛进，一大批现代化产业园区和城镇拔地而起，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提高。但不少地方由于各种原因，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面，城镇快速扩张占用大量优质耕地，以牺牲农用地为代价的城镇化模式难以为继，另一方面，城镇内部存在大量低效闲置用地，盘活利用潜力很大。党中央、国务院、国土资源部高度重视新型城镇化及城镇低效用地再开发工作，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等都明确提出：“完善城镇低效用地再开发政策”，国土资源部于2016年11月印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（以下简称指导意见），部署开展城镇低效用地再开发工作。

二、城镇低效用地再开发的作用意义

城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。其类型主要包括：（一）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；（二）不符合安全生产和环保要求的用地；（三）“退二进三”产业用地；停工停产工矿用地、工业内部空闲地；（四）布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。

加快开展城镇低效用地再开发工作是贯彻落实中央建设资源节约型、环境友好型社会战略任务的重要行动，是适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求，是加快新型城镇化建设的必然选择，不仅能有效增加建设用地供给，减少城镇建设占用耕地的数量，为经济社会发展提供用地空间，还能调整优化城镇用地布局，促进产业转型升级，同时还有利于改善城镇人居环境，促进居民生产生活水平的提高，实现环境社会经济效益共赢。

三、国土资源部激励城镇低效用地再开发的有关措施

指导意见着重从5个方面提出城镇低效用地再开发的鼓励措施：一是，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发；二是，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与；三是，鼓励产业转型升级优化用地结构，对企业“退二进三”、迁址重建的，要求各地在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持；四是，鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；五是，明确要求加强公共设施和民生项目建设，优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，对积极履行公共性、公益性义务，配建保障性住房或公益设施的改造开发主体，各地可进一步给予适当政策奖励。

四、城镇低效用地再开发制约因素

当前影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有：一是土地权利关系复杂，涉及用地主体较多，需兼顾平衡各方利益，调节难度大、周期长、成本高；二是激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳、收益分配等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高；三是激励政策还需细化，虽然提出了鼓励原国有土地使用权人进行改造开发、积极引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级优化用地结构、加强公共设施和民生项目建设等激励政策，但都偏指导性，没有明确具体操作细节，地方实施困难；四是资金保障机制不完善，低效用地再开发大多需要对原用地进行重新规划和用途转换，拆迁补偿安置和建设成本高，不少地方政府财政紧张，可争取的国家专项资金又有限，再加上社会资金因各种顾虑入场迟缓，因此，资金难题成为推进低效再开发工作的主要障碍。

五、城镇低效用地再开发工作建议

根据指导意见要求，自治区国土资源厅结合我区实际，印发《广西城镇低效用地再开发工作实施方案》和《广西城镇低效用地再开发规划编制要点》，部署全区开展城镇低效用地摸底调查和地级市、县级市再开发规划编制工作。对于我区开展城镇低效用地再开发工作，提出以下工作建议：

一是全力做好调查摸底工作，理清土地权利关系。依据城镇低效用地认定标准，组织专业技术人员深入实地逐宗调查，确定土地权利关系，综合分析判定是否属于低效用地，严格确定城镇低效用地类型和范围，建立调查数据库，为开展专项规划编制、实施方案制定工作、维护土地权利人利益夯实工作基础。

二是科学编制专项规划，合理确定土地改造后的用途。各地应在调查摸底的基础上，结合城镇发展定位、改造地块区位条件等，科学编制城镇低效用地再开发规划，统筹安排再开发的规模、布局和时序，做到合理设计、适度超前、高标准建设，合理确定土地改造后的用途，避免短时间内又沦为低效用地。

三是研究制定优惠政策，明确政策操作细节。自治区层面和各市、县应根据地方工作开展需要，从加大土地取得方式、用途认定、价款缴纳、收益分配等方面研究制定操作性强、实用性好的鼓励优惠政策，加快优惠政策实施落地，同时加快研究原国有土地使用权人改造开发、城中村集体建设用地改造开发、产业转型升级优化用地结构、公共设施和民生项目建设等政策的具体操作细节，指导各地开展工作。

四是创新出让和收益分配模式，吸引社会资金参与改造。借鉴广东、浙江等先进地区的经验和做法，赋予原国有土地使用权人更多改造开发的主动权，扩大协议出让范围，土地出让纯收益作为专项资金支持企业发展，给予用地单位和集体经济组织等更多的改造开发自主权，让土地权利人和组织能够分享改造开发带来的土地增值收益，激励土地权益相关主体和社会资本积极参与低效用地的改造。