根据《国土资源部办公厅关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》（国土资厅函〔2018〕37号），我区柳州市、玉林市、北流市、陆川县成为新一轮土地利用总体规划编制试点单位。本次试点时间紧、任务重、要求高，如若高效地完成试点编制任务，紧扣改革创新绿色发展主题，必须紧紧围绕试点任务要求，紧密结合地方发展特色，抓住重点，大胆创新，勇于突破，真正探索出有利于土地利用总体规划改革和转型发展的可行举措。本人通过学习文件，结合试点推进情况，从以下八个方面谈一谈关于新一轮土地利用总体规划编制试点创新的主要方向，仅供研究讨论。

（一）重新认识土地利用总体规划的层级关系

土地利用总体规划的层级关系包括三个方面：一是纵向关系，土地利用总体规划与上下级规划的关系，对上国土规划、主体功能区规划、区域发展规划等综合性规划如何衔接，对下整治规划、基本农田保护专项规划等其他土地利用专项规划如何引领。二是横向关系，土地规划与发展规划、城市规划、空间规划等综合性规划，以及其他部门行业规划的关系。三是自身层级关系，即省、市、县、乡各级规划仍然秉持“自上至下、始终如一、一切到底”的模式，还是各有侧重、量身定制、差异管控？村级土地规划应该怎样融入这个体系？三个关系中，第三个关系是新一轮土地利用总体规划需要重点探索和突破创新的重要内容之一。土地利用总体规划贯彻实施的是国家意志，具有明显的刚性约束作用。在体现刚性约束的同时，理清各层级土地规划能够管控的重点内容，建立不同层级差异化的管控系统，有利于提高规划的可操作性，有利于进一步增强规划的刚性约束作用，进一步落实国家意志。

（二）规划分类如何更好地服务于用地管理

试点要求规划要与第三次土地调查土地利用现状分类衔接，那么该怎样衔接，值得深入分析。在三调分类方面，三调分类最大的不同只是增加了“湿地”归类，并没有改变原有的三大类。衔接的重点自然是针对“湿地”，水田归为湿地，那么湿地的管制规则与基本农田管制规则是否有冲突，湿地管理是否需要增加调控指标，湿地转用规则如何界定等等，需要深入研究。另外，对规划分类还可以研究的更宽泛、更深入些，比如：在农村三块地改革背景下，农村居民点用地要不要打开，区分出宅基地和集体经营性建设用地，以及农村基础设施和公共服务设施用地。尤其是城市周边的农村，这样的区分可能更有利于征地工作的推进，有利于城镇化推进。再如：城镇内部的交通道路、枢纽等基础设施是否可以区分开，不纳入城镇规模统计。城市道路，尤其是交通枢纽与商业、住宅承载人口的性质是不同的，区别开来更能客观反映城市的承载容量。还有：生态用地，湿地有了归类，但生态用地仍然没有明确定义。土地规划一直侧重于保耕地、保建设，在保生态方面较弱。新时代保生态已经成为所有规划关注的焦点，土地规划必须补上这一短板，那么该如何考虑生态用地，哪些是生态用地，不同生态用地管制规则该如何界定都值得深入研究。本人研究生阶段在国土资源部网站上探讨过《区域生态用地概念与分类》一文，仅供评阅。

（三）指标系统如何体现差异化调控要求

创新调控指标体系是37号文要求的试点任务第（四）点，要求是：“研究形成弹性与刚性并重，宏观与微观兼顾，规模与效率共管，系统全面又重点突出的规划指标体系”。市、县试点，就要研究哪些指标适合市级规划管，哪些指标适合县级规划管，哪些指标适合在乡级规划控制，又有什么样的指标适合在村级土地规划中去落实。差异化的指标调控系统是实现国家意志有效传导和地方发展需求有效保障的重要手段。在国土资源部2017年底培训报告中，共列了5个方面20项指标，县乡级20项指标要全部定量化，个人认为还需要进一步研究，还有很大的改进余地。例如，从指标类型看，有总量指标、结构指标、效率指标，是否可以提出流量指标？宜居宜业方面均为结构性指标，是否可以增加效率指标？市级、县级、乡级指标是否可以更精简、重点更突出、差异更明显等等。

（四）如何实现全域全用途的用途管制

强化土地用途管制是37号文试点任务第（五）点。2015年9月，党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出了将用途管制扩大到所有自然生态空间的制度建设目标。土地用途管制不仅要保护耕地，更要扩展到水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间。与横向上各类自然生态空间用途管制不同，地上地下纵向空间的用途管制也亟待展开。“全域全类型用途管制”是新一轮规划试点的重要内容，个人理解有三个方面内容需要深入研究：一是现有土地利用总体规划“三界四区”基础上，如何丰富土地的用途分区、功能分区；二是哪些用地需要纳入用途管制，如何归类，不同类型用地管制规则如何界定，某些用途管制是否可以列负面清单；三是，用途管制如何与空间规划、国土规划等重大规划的空间分区相衔接？

（五）探索持续推进耕地占补平衡政策的有效途径

耕地“三位一体”保护是新一轮规划耕地保护的创新点，而耕地占补平衡政策持续性和创新性问题更加重要。耕地占补平衡问题是自治区国土资源厅钟德超总工程师讲到的“四大瓶颈”之一。耕地占补平衡面临两大困境，一是可以开垦为耕地的后备资源越来越少，二是耕地开垦或多或少影响到生态环境保护，已广受诟病。这种形势下，耕地占补平衡政策是否要改变，如不改变如何贯彻实施，如若改变创新方向在哪里。反思下，耕地占补平衡是否真的做到了“占优补优”，个人认为并没有：在城市周边“占”，在山中谷地“补”，仅仅勉强做到了数量上、类型上的平衡，最重要的耕地质量、产能、安全等没有可比性。占补平衡政策应该从数量平衡、类型平衡逐渐向数量、类型、质量、产能、生态、安全等多约束的综合平衡转型。因此，当前耕地占补平衡政策的可持续性就需要严谨论证，转型政策的技术性支撑亟需构建。

（六）存量为主的时代如何编制规划

庄司长讲土地规划新时代，第一条即“存量为主的时代”。新一轮土地利用总体规划是由增量规划向存量规划转型的时期，是这轮试点要重点探索的创新内容，规划内容必然会强调存量的挖潜和使用。存量建设用地广泛分布于城镇和农村。此外，不仅仅针对批而未供土地，城镇地区已经开展的城镇低效用地调查，要发现存量，对其分类，差异化地制订挖潜模式，配套不同挖潜机制和奖惩机制。在农村地区，农村建设用地盘活一直以城乡建设用地增减挂钩为主力，而事实上增减挂的实施难度越来越大，一是因为先易后难，容易实施的资源越来越少，剩下的都面临各种各样的困难；二是受经济下滑影响，地方指标短缺程度没有以往那么严重，地方实施需求和积极性有所降低。一直以来增减挂钩只是打着提高土地利用效率的旗帜，片面的追求城镇建设用地空间的增加。为什么要城乡挂钩，不能把农村的问题在农村解决？这里我想提一个不成熟的思路，农村复垦后的指标用于支持农村地区新产业新业态的发展需要。例如乡村旅游基础设施、农业观光休闲产业园、农村集体经营性产业用地等，采用原址重建、空间置换等模式，不作为城镇建设用地管理，免去征转供的繁琐手续，既提高农村风貌、田园景观，又支持农村新产业新业态发展，促进农村经济，何乐而不为？第三个方面是工业用地中存量，自不必赘述。

（七）土地规划做什么来推动乡村振兴

十九大报告提出乡村振兴的目标是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。乡村振兴战略提出以后，全国上下都在讨论乡村振兴要做什么，怎么做？国土能做什么，厅里也在研究。我们做新一轮试点，要不要考虑下土地规划在乡村振兴方面可以做什么？当然要。在社会上存在一种认识，就是“城规管城市、土规管农村”，乡村振兴是土地规划真正要有所作为的地方。个人认为前文讲到的农村地区内部增减挂钩促进农村新产业新业态发展就很值得探索。还有几个选题：村级土地利用规划的编制实施如何促进乡村振兴？土地综合整治与“山水林田湖草”生态修复等如何推动乡村振兴？农村宅基地改革、集体经营性建设用地入市改革等农村土地制度改革如何促进乡村振兴？都可以在规划试点中探索。

（八）运用信息技术辅助规划编制

数据是规划编制的基础，新一轮规划中，“数据”的概念已经不同以往。以前大部分只是基于“源数据”，也就是基础数据来做规划，集成数据应用较少。当前，不但是源数据、集成数据，现在更强调的是数据库、数据平台的应用。如何从海量数据中选择有用数据，如何利用数据平台、云平台、甚至物联网分析规划问题，如何利用数据平台编制规划、实施规划、监测评估规划等等。个人没有做深入研究，但这是一个大方向，值得我们规划人以承担规划转型发展历史使命的心态投入精力去分析研究。

上述八个方面的问题与地方实践息息相关，不一定专门设置专题，但应该作为一项试点内容和创新方向进行有效探索。除此之外，当然还有规划编制方法创新、规划实施机制创新、交通基础设施用地问题、城镇化与人地关系、区域协同发展等方面的研究，可以结合地方需求进行深入探索。