学术研究

01 2022-04

交旅融合下的高速公路服务区产业规划探讨

高速公路的建设不仅方便了人民的出行,也有利于完善综合运输网络系统,推进城乡之间经济文化交流,促进工业和第三产业兴旺发达,推动了当地的经济增长。广西第一条高速公路(桂柳高速)于1993年10月开工建设后,多条高速公路相继建设,截至2019年底,全区高速公路里程达6019公里,县县通高速率为92%。高速公路对全区经济快速发展起了重要作用。 一、广西高速公路服务区产业现状 (一)服务区收入来源结构单一,经济价值不高。 目前广西高速公路每公里造价1.5-2亿,建设运营成本越来越高。与此同时,高速公路收入来源结构单一,主要依赖过路费和油品销售。区内高速公路服务区的经营收入主要依赖油品销售、广告、小商店、汽车维修等,模式简单、吸引力不强,总体上经济价值不高。 (二)服务区功能简单,缺乏产业规划。 广西区内高速公路服务区的功能相似,基本都是为了满足旅客短暂休息,提供简易餐饮、汽车加油等服务,缺乏与当地特色民俗文化、产品等相融合的产业规划,未能提供比较有特色的产品让旅客驻足停留或慕名而来,花更多的时间在服务区游玩观赏。 (三)服务区营收额较低,受车流量影响大。 服务区的营收额受客流量影响很大,广西区内很多经济落后的市县高速路段车流量少,导致客源少、服务区经济效益不佳,与东部发达地区相比有较大差距。区内部分高速的14对服务区2019年总营业额仅为9486万元,而江苏梅村服务区日均营业额50万元,最多的一天创下70万元;浙江嘉兴服务区年营收早已超亿元,2018年营业额近6亿元。 (四)开放性不足,无法有效拉动沿线产业发展。 为保障高速公路的车流、物流快速流通,大约20-40公里才设一个出入口,造成高速公路和服务区封闭性较强,不利于高速公路路衍产业开发,也不利于带动“老、少、边、穷”地区沿线乡村发展和沿线土地综合利用,高速公路支撑乡村振兴战略的实施作用未能充分发挥。 二、交旅融合背景下的政策要求 为做好全面建成社会主义现代化强国的重要支撑,2019年9月中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》,要求构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系。2017年7月交通运输部、国家旅游局等六部门联合下发了《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》,要求进一步提升高速公路服务设施的旅游功能,结合地方特色因地制宜在高速公路服务区增设休憩娱乐、物流、票务、旅游信息和特色产品售卖等服务功能。2019年11月,广西文化旅游发展大会提出构建全域旅游发展新格局,做好文旅融合大文章,推动文化旅游与多行业跨界融合发展,推动旅游产品由观光型向休闲度假型升级。 为落实国家及自治区关于交通强国的战略要求,大力推动高速公路与文化旅游产业高质量融合发展,需对高速公路服务区产业规划进行研究,结合地方文化特色及资源条件,推动高速公路服务区向交通、生态、旅游、健康、消费等复合型服务区转型升级,提升服务品质,培育新兴经济增长点。 三、国内示范服务区经验研究 (一)江苏芳茂山恐龙主题服务区 芳茂山服务区位于江苏常州,距离常州中华恐龙园只有不到10公里,基于打造“全国第一家恐龙主题服务区”的思路,将恐龙文化、地域特色、环境艺术、VR光影科技、美食、购物等融入服务区,于2019年1月开业后让顾客流连忘返,单车平均停靠时长由过去的25分钟延长到近35分钟。 (二)阳澄湖服务区 阳澄湖服务区位于江苏省苏州市工业园区唯亭镇,基于“梦里水乡,诗画江南”的设计理念,外立面整体采取了水乡水墨画元素,内部布局休闲购物、餐饮服务、文化展示、科普教育等综合功能。2019年改造后的阳澄湖服务区开业后,日均营收同比增长189.93%。2019年阳澄湖服务区获评“全国最美园林文化服务区”,并携手芳茂山服务区获评“全国旅游主题服务区”。 (三)桐庐服务区 桐庐服务区坐落在风景秀丽的桐庐县江南镇,集停车、加油、餐饮、购物于一体的综合性大型服务区,建筑风格融入地域园林文化特色,成为文化交流与传播的媒介,与星巴克、肯德基、哈根达斯、杭州味道等知名品牌合作运营。改造后服务区停靠车量同比增长14.19%,总营收额同比增长30.91%。 东部沿海地区高速公路服务区已在改造升级方面进行了探索,注重服务区产业与当地特色资源融合,打造鲜明的特色主题,注重人文景观打造,建筑风格彰显地域文化魅力,提升服务品质,取得了显著成效。 四、贺巴高速金秀服务区产业概念性规划探索 (一)金秀服务区区位 在建的金秀服务区地处贺巴高速蒙象路段金秀县主线上,距离桐木镇约6.5公里,距离县城约17.4公里。 (二)服务区周边旅游资源 (1)瑶族文化浓郁。金秀县地处桂中东部大瑶山腹地,拥有丰富的旅游资源,是我国瑶族支系最多、瑶族传统文化保存较为完整的瑶族自治县,素有“世界瑶都”的美誉。 (2)自然风光旖旎。服务区位于大瑶山西麓,大瑶山野山峻岭,森林面积28.3万公顷,覆盖率达40 %,药用植物1300多种,是广西最大的天然植物园,拥有莲花山、圣堂山、老山原始森林、天堂山、香草湖等多个景区。 (三)服务区规划目标 在“交通+旅游”产业模式下,金秀服务区要充分吸纳周边资源,明确发展理念:要在有限的时间和空间内打造全金秀旅游资源的缩影,力争建设成为国家级“两山”转化实践基地、广西“高速+旅游”融合试点。 (四)服务区总体布局 服务区总体设计上分为迎宾形象区、盘瓠部落、瑶药大健康体验区、特色商业街区、精品住宿区等九大分区,各分区主题鲜明,自成特色,整体上为游客提供餐饮、游玩、科普、采摘、住宿、康养等多重体验。   图1服务区规划功能分区图 (五)服务区功能设计 每个分区功能版块要充分借鉴金秀瑶族文化民俗及大瑶山动植物资源,建筑设计方面参考地居式的平地型瑶族建筑风格和干栏式的坡地丘陵型瑶族建筑风格,民俗体验方面按金秀五大瑶族支系各自的传统风俗进行安排,餐饮方面提供叶子饭、烟肉、油茶、糍粑等金秀特色小吃,健康疗养方面重点体验瑶医瑶浴的治疗保健,科普教育方面宣传非遗文化及大瑶山动植物资源,科技体验方面植入VR(虚拟现实技术)、 MR(混合现实)、全息影像、智慧停车、无人驾驶等高科技技术等,整体为游客带来浓郁民俗文化与高科技融合的全新感受。   图2服务区规划总平图 (六)服务区建设保障研究 为保障服务区建设保障,需进一步梳理发改、交通、自然资源、旅游等部门出台的政策机制,做好与发展规划、空间规划、旅游规划的衔接,重点从点状供地方面保障项目实施。项目建成后可为桐木镇当地居民提供稳定的就业岗位,提高农民收入,促进乡村振兴,也对金秀生态旅游、瑶文化民俗宣传有积极意义。 五、结束语 我国目前的高速公路建设正处于蓬勃发展的阶段,随着高速公路网的进一步完善,地域间的空间联系更加紧密。为了提升高速服务区的服务品质,让旅客获取愉悦的体验,要加强结合当地特色资源做好服务区的产业规划和发展方向,完善内部功能布局,提高经营水平,将服务区打造成为推动高速公路经济的重要增长极。

01 2022-04

分区规划编制过程中关于城市更新的现实思考 ——以南宁市西乡塘片区为例

内容摘要: 以正在编制的西乡塘分区规划为例,根据旧城面临的困境以及现状存在的问题,结合南宁市国土空间总体规划解析当前的更新类型与路径。就住建部公布的新政策,浅析该政策对城市更新工作的影响。   一、 西乡塘片区总体概况 西乡塘是旧改大区,是南宁市建成区人口最多的城区,辖区内老居民区、老工业区和城中村集中,旧城改造项目约占全市总量的68%。2021年,城区全力加快推进旧改工作,已初步完善西乡塘区火车站片区旧城改造,高新区旧村改造等重点项目的实施方案。截至目前,西乡塘区按照“建设一批、推进一批、储备一批”的思路进行改造工作。已经列入城区旧城改造项目库里的项目共有56个,涉及改造用地面积31271亩,拆旧面积1032万平方米。   处在规划“过渡期”的西乡塘区面临两大困境。一是作为“老南宁”传统中心城区,核心城区功能正被逐步弱化。营商、办公环境较差,对高端企业、资本、人才、技术等市场资源要素的集聚和辐射能力下降。二是作为“重要居住城区”,基础设施未能实现均衡化发展。随着人口持续增长,对外交通、区内路网密度、医疗卫生以及社区服务等城市配套方面,都存在较大不足,尚未实现完全城区化。  西乡塘片区长期存在有三大主要问题。一是“旧城”现象尤为明显。旧城区建成时间长,楼层低、间距小、建筑密度大,街巷弯窄,纵横交错,肌理混乱;人口集聚量大,乱搭乱建情况较严重。二是“城中村”用地不合理。环境卫生、生活服务等公共配套服务设施缺乏,市政及公共配套设施不足。三是存在低效能企业用地、批而未建、占而不用的空闲地,低效用地问题突出。 二、 当前更新类型与路径 按照改造力度由强到弱,城市更新项目可分为拆除重建类、有机更新(功能改建)类和综合整治类三种类型。南宁市国土空间总体规划中将城市更新重点区域分为两大类:一是重构型地区;二是调整型地区,并分别对“城中村”、“旧厂”、“旧城”提出了明确更新指引。根据《南宁市国土空间总体规划(2021-2035年)》城市更新重点统筹片区划定的初步方案,西乡塘区(含高新区)重构型重点区域共八个:①安吉客运站片区、②苏卢秀安片区、③安宁北片区、④安宁片区、⑤火车站片区、⑥永新片区、⑦五里亭片区、⑧陈村动物园片区。调整型重点区域一个:明月湖沿线“微更新”重点片区。   1.重构型地区(功能改变、拆除重建): 以危旧房、棚户区以及其他地段、低质的城镇低效用地等为主要对象,划定重构型城市更新片区,加强城镇低效用地在开发。结合城乡规划15分钟生活圈构建,参考控规管理单元,以3-5平方公里为宜,优先将火车站、凤凰江、东沟岭等亟需功能强化的中心地区及战略节点地区,五里亭、望州岭公共服务空间配置缺位、超载地区,安吉、江南物流园等低效产业地区划定更新重点统筹片区。 拆除重建(全面改造)类更新项目改造力度最强、审批最严格,是房企参与城市更新的主要形式。拆建类项目对城市更新单元内原有建筑物进行拆除并重新规划建设,可能改变土地使用权的权利主体、可能变更部分或全部土地性质。拆建类项目流程较复杂,且拆除重建周期长、资金投入量大、不确定因素多,各地往往都对项目审批、更新主体确定、用地取得等方面出台有支持政策。比如,自治区自然资源厅大力推进低效用地再开发利用,制定了《广西城镇低效用地再开发工作实施方案》《广西城镇低效用地再开发规划编制要点》《城镇低效用地再开发规划成果图件编制要求》,周密部署全区城镇低效用地调查认定和再开发工作,推动旧城镇、城中村集中连片改造,提高存量土地循环利用效率,助力实施城市更新行动。 2.调整型地区(综合整治): 调整型城市更新片区坚持“双控、双增、双优”,不再新增建设用地,不再进行大拆大建;增加公共服务与公共空间;优化城市功能结构,优化提升交通、市政公用设施水平。采用功能优化、零星拆建,采用综合整治等方式,有序推动“绣花式”有机更新。 以老旧小区、老旧产业功能区、传统商圈、特定历史文化区为主要对象,划定调整型城市更新片区,循序渐进推动“微更新”。重点推进“一轴多带、一核四片”综合整治。“一轴多带”即推动邕江和心圩江、竹排冲、良凤江等滨水公共空间整治,提升滨水地区的活力与品质。“一核”即推动老城区三街两巷及周边老旧小区等综合整治,修补城市风貌,畅通交通组织,注重历史文化特色资源的保护利用。“四片区”即挖掘整合相思湖沿线、竹排冲沿线、凤凰江沿线以及蒲庙老街等片区特色资源,以公共空间“微更新”为触媒,全面提升外围片区建设品质。 在西乡塘城市更新实践与探索中,工作内容从最初的“拆旧建新”、“消灭贫民窟”发展到如今在空间规划指导下通过城市更新实现城市存量资产的功能改造完善和价值提升,修复城区经济,协调经济发展与社会文化发展等目标。为了做好“城市更新”工作,西乡塘区采取了多种新思路: 1. 做好“留改拆” 开展因地制宜、多样化的更新,降低改造成本,改善群众居住条件,同步进行文化保护、优化城市整体形象。 2. 做好连片改造 西乡塘区目前推进项目都以成片改造为目标,以整个控规单元为单位,规划设计好学校、医院等配套设施,努力实现整体平衡,真正实现片区有机更新 3. 做好产业策划 结合轨道交通TOD,提升片区商业产业价值,一揽子解决片区就业、交通、商购娱乐问题,全面实现社会效益、经济效益和生态效益. 4. 做好资金保障 积极探索以政府作为实施主体,国有企业融资,结合基础设施纳入PPP建设的新模式。 不同类型更新的力度不同,创造增加的价值也各不相同,城市更新的驱动力其实就是价值创造和价值分享。综合整治类主要是完善功能配套,创造的价值主要归原业主分享,投入产出比不高,基本都要靠政府投资实施;拆除重建类通过规划用途和空间变更做大“更新价值”,除安置外还有可供投资者和政府及原业主分享的价值,加之可以一二级联动或协议出让、带方案出让等确保取得更新用地,可以吸引房地产开发企业积极参与。 三、 浅析新政策的影响 2021年8月10日住建部网站公布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》,放出了拟收紧城市更新、防止大拆大建的政策信号。征求意见稿要点如下: 1、防止过度房地产化。 2、严格控制大规模拆除。原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不得大于现状总建筑面积的20%。 3、严格控制大规模增建。原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2,也就是增减面积不得大于拆除面积。 4、严格控制大规模搬迁。更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。 5、最大限度保持原有风貌。鼓励小拆建和局部修补类更新,控制建筑高度,保证老城文化风貌和建筑特色。 6、对正在建设和已批待建的城市更新项目,涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。 笔者认为,征求意见稿的方向应该是正确的,城市更新确实不能演变为大拆大建、乱拆乱建、破坏原有文化、风貌和传承。但是,现阶段的城市更新工作仍处于不断优化改良的探索期,新政策带来的影响有些许部分确实值得引起我们的深入思考。 1、似乎缺乏弹性。例如2-4条要点过于严格和机械,真要按此执行,那么可以肯定今后的城市更新将再无拆除重建类,只剩下有机更新、整治类等,而有机更新和综合整治类更新项目创造的新增价值和可分享价值低,更多需要政府公益投入,社会资本投资机会将少之又少,城市更新的力度和进程无疑将大为放缓,政策可操作性可执行性有待推敲。 2、80年代集中建设的住宅小区已经快到设计寿命,高层住宅每栋楼的住户往往几十甚至上百户,一个小区可能有数百甚至上千户,到期是拆除重建还是维修,这么多住户很难达成一致意见,这些小区的更新该如何进行?按征求意见稿内容中的拆除比、拆建比、安置比是否可行?这些住宅小区都是私有财产,都由政府资金投资更新能否支撑、是否可行? 3、房地产退出城市更新,特别是征求意见稿还明确对正在建设和已批待建的城市更新项目,涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改,那是不是说很多正在和即将开始的更新项目要暂停甚至取消?   西乡塘区城市更新工作正紧跟时代步伐持续有序地开展,通过不断的实践与创新,在国土空间规划的引导下必将取得具有南宁特色的优异成效。

01 2022-04

生态产品价值实现路径探索

优质生态产品是人民对美好生活的向往,也是最普惠的民生福祉。探索建立生态产品价值实现机制,将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济价值,是贯彻落实习近平生态文明思想、践行“两山”理念的必然要求,也是坚持生态优先、推进绿色发展的重要举措。 一、研究背景 2010年12月,国务院印发的《全国主体功能区规划》提出,“生态产品是维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素”,这是国家层面首次提出“生态产品”概念。2017年10月,党的十九大报告明确提出:“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。随着生态文明建设的深入推进,“生态产品”的内涵不断拓展,由最初作为国土空间优化的一种主体功能,转变为满足人民日益增长的优美生态环境需要的必需品,生态产品价值实现成为践行“两山”理念的实践载体和重要抓手。2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出,“以体制机制改革创新为核心,推进生态产业化和产业生态化,加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径,着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系,推动形成具有中国特色的生态文明建设新模式”。 二、生态产品价值的内涵解析 目前,国外没有确定的生态产品概念,类似的表达有生态系统服务(Ecosystem Services)或环境服务( Environmental Services),一般也可表述为Eco-label products(生态标签产品)。它最初来源于生态系统服务,但随时间推移,生态系统服务的概念逐渐转变为如何将生态系统服务作为商品在潜在市场上兑现,因而产生了类似生态产品的定义。我国在20世纪80年代中期出现了“生态产品”,任耀武和袁国宝对生态产品进行了初次界定:“所谓生态产品,是指通过生态工(农)艺生产出来的没有生态滞竭的、安全可靠无公害的高档产品”。在这个定义里,资源节约型、环境友好型的农产品、工业品等都属于生态产品。随着生产力水平提升、科学技术的进步,生态系统服务功能的价值得到社会普遍认可,在《全国主体功能区规划》中将重点生态功能区提供的水源涵养、固碳释氧、气候调节、水质净化、保持水土等调节功能定义为生态产品,区别于服务产品、农产品、工业品。丁宪浩在阐述生态生产的效益与组织及生态产品的价值和交易中,提出“生态产品具有显著的外部性特征,不是传统意义上的商品”,则是从产品社会属性角度对生态产品进行了界定。至此,生态产品的概念也逐渐清晰。生态系统调节服务是狭义上的生态产品,广义上的生态产品则是具有正外部性的生态系统服务,包括生态有机产品、调节服务、文化服务等。 生态产品价值内涵的实质是生态系统所提供的具有一定产品功能属性的自然资源的价值,主要包括提升自然资源物质产品供给功能而产生的经济价值,促进水土保持、水源涵养、固碳释氧等调节功能而产生的生态服务价值,以及丰富自然风光旅游、美学景观等文化功能而产生的社会文化价值。而生态产品价值实现的内涵则是将隐形的生态价值显性化。 三、生态产品价值实现的路径 生态产品价值实现的思路有两种,一种是“转化”的思路,一种是“保护”的思路。相应的,生态产品价值实现衍生出三种基本路径,一是市场路径,主要表现为依靠市场配置可直接交易的生态产品,市场机制主要强调的是生态产品价值的“转化”;二是政府路径,依靠财政转移支付等实现生态产品价值,政府的调节作用主要强调的是生态产品价值的“保护”。三是政府和市场混合型路径,通过法律或政府行政管控、给予政策支持等方式,培育交易主体,促进市场交易,进而实现生态产品的价值。生态产品价值实现主要依靠这三种路径,难点和重点是公共性生态产品价值的多元化、市场化实现路径,而在不同路径下,也衍生出了多样的生态产品价值实现模式。 四、生态产品价值实现的模式 (一)生态产业化经营模式 生态产业化经营是以市场为主导的价值实现路径,其目的是推动生态要素向生产要素、生态财富向物质财富转变,实质是针对独特的资源禀赋和生态环境条件,发展生态农、林、牧、副、渔业,建立生态建设与经济发展之间良性循环的机制,实现生态资源保值增值,促进生态与经济良性循环发展。南宁市青秀区长塘镇长大村践行“生态产业化、产业生态化”的核心理念,以引入社会资本、由企业开展技术扶持与全面负责产品生产销售的方式与种植户合作,在松树林下规模化、集中化种植金花茶,起到良好的经济效益。长大村167.01公顷金花茶林下种植基地获得了《有机产品认证证书》。南宁市邕宁区围绕顶蛳山遗址、壮乡文化等历史文化资源优势,依托丰富的自然资源资产,细化“两山”考核指标体系,打造了红振企火龙果、稻源香大米、力拓紫砂米、桂柑牌沃柑、那楼淮山、百济芝麻鸭等邕宁自造“壮乡”系列品牌,实现了普惠性生态产品供给提高、经营性生态产品价值显化,促进了生态产品价值的地域展示、民族表达和特色呈现。福建省南平市围绕当地水资源优势,积极发展“水美”经济,通过治理污染,提升了水资源质量和优质水生态产品产品供给能力,全县包装水、酒、生态旅游等产业比重逐年提高,推动了“水流”向“资金流”的转化。 (二)生态修复及价值提升模式 生态修复与价值提升的核心对土地、矿山、海岸带等自然资源生态系统开展生态修复和综合开发,主要目的是提高生态产品供给能力、提升生态系统服务功能与价值。来宾市合山市开展煤炭矿山地质环境治理工程,及时消除大量煤矸石堆放可能引发的地质灾害安全隐,恢复生态环境,实现“青山绿水”再现,使治理区域成为一道亮丽的风景线。南宁市从河道治理、两岸截污、污水处理、水生态修复、景观建设等方面开展那考河流域综合治理,经过整治,那考河水量明显增多,水体主要指标(除总氮)达到地表水Ⅳ类,周边经济效益、环境效益和社会效益得到大幅提升。北海市冯家江滨海国家湿地公园生态治理项目以“治水、造景、促城”为整体建设思路,开展“渠-库-江-海岸”生态一体化修复,将冯家江滨海国家湿地公园建成贯穿城区的“生态绿廊”、“游憩绿廊”、“活力绿廊”,进一步提升城市形象、提高城市竞争力和吸引力。 (三)生态资源指标及产权交易模式 生态资源指标及产权交易是以产权交易和政府管控为核心的指标限额交易,属于“政府+市场”路径,其本质是将生态环境容量作为一种稀缺资源,通过产权赋能、赋利,使其成为可抵押、可融资的生态资产,将生态产品的非市场价值转化成市场价值。耕地、湿地占补平衡指标交易、碳排放权交易、碳汇交易、林票交易、地票交易、林权交易、排污权交易、水权交易等模式都是产权交易的表现形式。北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等7个省市已建立碳市场试点并开展碳排放权线上交易,截至今年6月,市场覆盖电力、钢铁、水泥20多个行业近3000家重点排放单位,碳市场累计配额成交量4.8亿吨二氧化碳当量,成交额约114亿元。重庆市设置森林指标覆盖率约束性指标,形成森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求,搭建了生态产品直接交易的平台,江北区和酉阳县之间开展森林覆盖率交易,提升了资源丰富地区、重点生态功能区政府公共服务能力,大大补充了财政转移支付。 (四)生态补偿模式 生态补偿是以政府主导的价值实现路径,以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主,调节相关者利益的制度安排,对基于双方协定而产生被补偿的生态系统服务进行有条件的付费。包括以上级政府财政转移支付为主要方式的纵向生态补偿、流域上下游跨区域的横向生态补偿、中央财政资金支持的各类生态建设工程、对农牧民生态保护进行的个人补贴补助等方式。巴西建立依据生态环境保护成效的财政转移支付制度,有效提高了地方政府生态保护的积极性。我国实施的重点生态功能区财政转移支付属于典型的纵向生态补偿。广东、广西两省(区)开展九洲江流域上下游横向生态补偿,形成了“成本共担、效益共享、合作共治、双向补偿”机制,推动九洲江流域水环境质量持续改善。湖北省鄂州市下属三个辖区开展生态价值计量,核算出了各区之间应支付的生态补偿金额,在鄂州市政府的统筹下,打通了三个区之间开展横向生态补偿的“通道”,其中,梁子湖区利用生态补偿资金开展了环湖水源涵养林带建设、水生植被修复、沿湖岸线整治等生态保护修复。 (五)绿色金融模式 绿色金融是对前四类生态产品价值实现模式的金融支持、税费激励,涵盖了产业股权投资、供应链金融、产权直抵、资产收集和融资贴息等一系列金融活动,主要包括绿色信贷、环境与气候基金、生态信托、生态保险、生态效益债券和生态银行等金融产品,目的是通过提供多样的金融服务产品实现资源和资金互补,从而促进生态产品的价值实现。浙江省丽水市积极推进金融服务生态产品价值实现,出台了关于金融助推生态产品价值实现的指导意见,先后推出了“GEP贷”“两山贷”“茶商E贷”等金融业务,为生态产品价值注入金融力量。     图1 南宁市那考河流域治理前   图2 南宁市那考河流域治理后      

01 2022-04

村庄规划辅助编制软件设计与实现

乡村振兴,规划先行。村庄规划作为国土空间规划五级三类中详细规划的重要组成部分,是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。2019年5月5日广西壮族自治区自然资源厅印发《全面推进广西村庄规划编制的工作方案》,统筹推进广西村庄规划编制工作,科学有序引导村庄规划建设。    做好村庄规划编制工作,按照全区统一的标准规范和成果汇交要求,建设村庄规划辅助编制软件,辅助村庄规划编制,提高村庄规划编制和数据建库工作效率,保障村庄规划成果质量,具有重要意义。 一、开发运行环境设计 (一)开发环境 软件开发环境由操作系统、开发工具、GIS平台等组成。 1.操作系统:Windows 7以上; 2.开发工具:Visual Studio 2013以上; 3.GIS平台:ArcGIS10.2.2。 (二)运行环境 软硬件及网络环境必须以满足软件各项功能正常运行为目标,保证软件稳定、安全运行。同时系统集成时需要考虑一定的网络扩展能力,满足软件今后纵向、横向的扩展。一个先进、稳定、访问迅速、升级方便的网络是整个软件建设的基础。 二、软件总体架构 村庄规划辅助编制系统是以计算机软硬件环境与ArcGIS 10.2.2平台为依托,以信息化标准规范体系和数据交换体系为体系结构,以现状地类图斑、基期现状用地、国土空间规划数据及其他参考数据、栅格数据、文档资料、统计表格和元数据等各类数据为基础,依据《广西壮族自治区村庄规划编制技术导则(试行)》与《广西壮族自治区村庄规划数据库标准(试行)》要求研发的集数据预处理、基期数据处理、外业调查、数据编辑、数据检查维护、成果汇总输出等功能于一体的村庄规划辅助编制系统。 软件总体框架从下到上分为运行支撑层、核心数据层和功能模块层三个层次,整个软件生命周期遵循标准规范体系。如下图: 图1 总体架构图    三、软件总体功能 基于村庄规划数据格式多样化,建库软件开发数据预处理模块,用于数据格式与坐标的转换;对于基期数据与地类调整转换图层的编辑处理,开发基期数据处理模块,对基期现状用地与调整转换图斑进行批量转换和提取,并进行属性标注;为满足对各个数据图层的修改操作,开发通用的数据编辑模块,实现图形的分割合并等修改操作;为保证数据库符合村庄规划汇交成果的要求,开发数据检查模块,定制化检查方案,对整个数据库进行图形检查和属性检查;依据村庄规划汇交成果目录要求,建设开发成果输出模块,支持一键输出汇总报表以及矢量成果数据库。 图2 系统功能模块架构图     四、软件功能设计与实现 (一)工程管理 工程管理模块主要包括工程管理、数据导入、数据字典三部分功能,作为村庄规划辅助编制建库的基础功能模块,实现村庄规划建库的规范化管理。   图3 工程工作空间 (二)数据预处理 数据预处理模块主要是实现数据建库前对所收集的基础数据的预处理工作,包括坐标系转换和数据格式转换两部分功能。 (三)基期数据处理 基期数据处理模块主要是对基期现状用地与地类调整转换两个图层数据的处理维护功能,实现对基期现状用地数据的批量转换,并对转换关系为一对多的图斑进行属性维护的功能;对地类调整转换数据的图形、属性维护功能。 1.基期数据处理 基期数据处理是通过三调地类与规划地类对应关系对三调地类批量转换为规划地类,其中转换方案可根据不同的村级行政区特点进行编辑修改,基期转换后同时提供地类细化处理功能,主要是根据相关参考数据将对应关系为“一对多”的图斑进行地类细化处理,维护图形与属性。 2.提取调整转换图斑 根据相关参考数据,支持用户选择不同的提取方式,单图斑提取至调整转换图层,并实现对该图层进行图形编辑与属性修改等操作。 3.批量提取调整转换图斑 基于参考图层与相关批复材料,实现批量提取调整转换图斑的功能。根据输入的提取范围与基期现状用地,自动将相交部分提取到地类调整转换图层,并将转换类型标注至地类调整转换图层的“转换类型”字段中,不同转换类型的数据分批提取到地类调整转换图层中。 4.调整转换地块编号 按照调整转换数据库标准的地块编号规则对调整转换图斑进行自动批量赋值编号。 5.提取调查图斑 根据相关参考数据,支持用户选择不同的提取方式,从原始图层中单图斑提取至基期现状调查图斑图层,并实现对该图层进行图形编辑与属性修改等操作。 6.批量提取基期现状调查图斑 批量提取基期现状调查图斑支持用户自定义选择基期现状用地的筛选条件,对于符合筛选条件的图斑批量提取至基期现状调查图斑,实现同类型的图斑批量提取。 7.调查图斑管理 调查图斑管理主要是对需要调查的图斑实现批量导出、调查成果批量导入并进行人工审核等操作,便于下一阶段的图斑属性或图形更新。调查图斑管理包括调查图斑检查、调查任务管理、导出调查任务、调查成果导入等功能。 8.图斑更新 基期现状用地图斑更新功能是在导入的调查成果与审核结果的基础上,依据空间位置与字段值更新对应的基期现状用地图斑,更新内容包括属性更新与图形更新。 (四)规划分析 规划分析模块包括规划预测、数据分析、数据查询三部分内容,支持对数据的空间分析、空间信息查询以及依据一定的数据模型做相应的分析预测功能,对村庄规划辅助编制文本做数据支撑。 (五)规划目标布局 规划目标布局模块是对规划目标年的规划用地或其他用地进行规划布局调整,包括规划目标布局与冲突检测两部分内容。   (六)数据检查 数据检查模块是依据村庄规划数据库建设要求,定制化检查方案,对数据库各个图层进行图形拓扑性检查、属性逻辑一致性检查、图属一致性检查等功能,并支持对检查结果进行定位修改的功能。   (七)成果管理 成果管理模块是对村庄规划成果数据内容的管理,包括元数据管理、规划表管理、汇总出表、图件输出、汇交成果输出这几项功能内容,最终实现数据成果的一键输出,按照村庄规划成果提交要求输出汇交成果。 (八)通用编辑 通用编辑模块中,提供用户常用编辑功能,实现对图形的编辑、修改等操作功能,如创建要素、分割面、整型、合并、裁剪、拆分、选择分割面、缝隙构面等功能。 (九)工具箱 工具箱主要提供数据库建设过程中各类数据处理的各项数据处理工具,主要包括空间数据处理工具、属性处理工具、面积处理工具、坐标转换工具、通用属性处理工具、空间分析、栅格数据处理以及其他工具等。 五、结语 村庄规划辅助编制软件结合规划编制关键步骤,基于ArcGIS10.2.2平台开发,简化了规划编制中的数据处理流程,可快速实现基期数据转换、制图制表和数据库建设,提高了规划成果建库质量和效率,提升了规划编制信息化水平,具有较强的推广意义。

01 2022-04

略谈桂林市中心城区的国土空间规划编制

核心提示:本文结合桂林市中心城区国土空间规划方案编制,分析了其在“甲天下”山水风光延续、国家历史文化名城保护和国际旅游胜地建设背景下空间规划编制的底线思维,从不同层面提出了应对方略。       桂林位于广西北大门,是世界著名风景游览城市,也是世界自然和人文遗产地、联合国可持续发展议程示范区、国家风景名胜区和“南岭山地及森林生物多样性生态功能区”的重要组成部分,其山水风光延续、历史文化名城保护、国际旅游胜地建设等均备受关注。因此,桂林中心城区的国土空间规划编制,必须处理好“山水”“名城”保护和“胜地”建设目标三者之间的关系。 国土空间规划对桂林“山水”的底线守护     国土空间规划应不负桂林山水之美。桂林有得天独厚的自然山水风光之美。据不完全统计,桂林市中心城区内外周边共有山峰灵丘千余座,大小河流水系数十条,湖泊水域数百处,山水地域总面积约50平方千米,占中心城区用地比例近1/3以上。国土空间规划编制时应当将这些生态空间和山水景观的保护放在首位。     国土空间规划应不忘桂林山水之患。受地形地貌和地质水文条件影响,桂林中心城区内石山峭立,地下溶岩洞穴和地下河湖暗藏。中心城区有地质灾害点近千余处。其中,地面塌陷和崩塌是主要地质灾害。国土空间规划必须夯实安全底线,科学应对地质灾害。 国土空间规划对桂林“名城”的底线守护     国土空间规划应延续山水名城格局。早在1982年,桂林就被确定为第一批国家风景名胜型历史文化名城。1985年国务院《关于桂林城市总体规划(新中国成立后第一版城市总体规划)的批复》亦明确:“桂林市是我国重点风景游览城市和历史文化名城,城市的发展和各项事业的建设都要与这一城市性质相适应。”作为以往城乡总体规划的继承和延伸,新一轮国土空间规划首先应守护好传统的“城在景中、景在城中、山水城景相交融”的格局与肌理,使之成为建设山水城市、风景城市等的典范。     国土空间规划应续写历史文化华章。桂林具有2000多年的悠久历史和灿烂文化,自秦以来就以其独特的地理形势,逐渐发展成为南方古丝绸之路——湘桂走廊和漓江水道上的中心城市,成为岭南与中原之间军事、政治、经济、文化等交流的都市会府,历史文化底蕴深厚。相关调查显示,桂林市共有文保单位457处(553点),其中中心城区有107处(153点),包括靖江王府等国家级文保单位7处(45点),李宗仁公馆等自治区级文保单位24处(28点),亟待在新的国土空间规划编制中传承保护,续写华章。 国土空间规划对桂林“胜地”的提质升级     国土空间规划应锚定世界一流胜地要求。2019年,广西发改委发布《关于以世界一流为发展目标 打造桂林国际旅游胜地的实施意见》提出“推动桂林加快建设国家可持续发展议程创新示范区、全国旅游创新发展先行区、全国生态文明建设示范区、国家健康旅游示范基地,建成世界一流旅游目的地和国际文化交流中心”。这些愿景,是未来桂林市“一张蓝图干到底”的核心和纲领,要求国土空间规划中必须科学谋划各项功能和落实各类空间布局。     国土空间规划应回应美好生活向往需求。桂林当前还存在城乡间、地区间、供需间公共服务设施配置不均衡、结构不匹配、品质待提升等问题,尤其是桂林市老城区常住人口约70万人,加上旅游、商务等城市流动、“候鸟”和过境人口等,每天城市实际服务的人口达到100万人,节假日甚至可能超过150万人,造成了市民和游客之间对公共服务资源的竞争,需要在新一轮国土空间规划编制中予以疏解。 桂林中心城区 国土空间规划编制的底线方案思考     底线思维下的“美丽山水”控制线划定。划定桂林中心城区的“美丽山水”控制线,在实现对宝贵山水景观环境的特殊性保护同时,构建形成桂林独特的魅力国土空间单元。在确保安全的前提下,结合山体水体建设开放式公园、景区和绿道漫道系统,联通蓝绿空间、实现美丽山水的功能价值。以山水林田湖草生命共同体为基本理念,划定都市林、田、草、湿等景观生态保护区和建设控制地带,开展国土综合整治和景观生态修复工程等,维持城市山水林田湖草湿生态系统完整性和景观环境的原真性,也为建设田园城市、公园城市、森林城市等奠定基础。     不良地质水文条件下的城建精准化落位。一是对地质水文条件和灾害易发区等进行全面调查分析和安全性评价,将地质安全地带和无灾少害版块作为城市发展建设的主要空间和方向,确保城市的安全和韧性。二是地上地下统筹考虑,将灾害易发多发地带作为特殊用途区或划入生态红线,减少人为活动和干扰。三是做好防灾救援分区和突发应急预案,综合考虑防灾疏散、缓冲、救援空间和通道等布局。     山水名城格局保护下的空间三维化管控。一是空间格局保护,对重要景观轴线、景观节点、制高点、视线通廊、天际线等进行保护控制。二是特色风貌延续,对城市的色彩、街道立面等进行规范,彰显城市特色。三是三维化控制,即利用三维影像、三维建模、虚拟现实、VR仿真等新的空间辅助设计手段,为科学设定城市开发区域、开发强度和建筑的高度、尺度、体量、风格等提供实景模拟和决策参考,从而将山水名城的规划保护技术和管理工作拓展到三维立体空间。     开发强度管制下的指标标准差异化制定。为了严格保护历史文化名城景观风貌和漓江风景名胜区山水环境,桂林市中心城区尤其是老城区和历史城区部分实行严格的建筑高度控制。这在人均建设用地指标锁定、建筑高度严格控制以及山水格局限制大规模连片开发、地质水文条件致使地下空间难以开发等原因的综合作用下,造成了桂林老城区城市更新改造的困难。要解决这一问题,主要思路是建立开发权一致或开发强度(容积率)平衡的原则,科学核定人均建设用地指标标准、规划建设用地指标总量、城市服务人口数量等,实行差异化的建设用地指标测算和配给机制,从而切实为桂林老城疏解和新城建设提供国土空间资源保障和支撑。     国际旅游胜地建设下的产业嵌入式布局。桂林国际旅游胜地的建设和提质升级都需要各项产业发展的支撑。然而,桂林山水城市的特征,决定了桂林中心城区的产业空间必须与地形地貌和山水环境有机结合,形成融入山水的产业嵌入式、组团式布局。结合资源禀赋和空间分布情况,以及旅游产业发展特点和项目用地特征,对核心产业的空间布局和用地配给进行针对性的安排,并采取弹性规划、空间留白、预留机动指标、动态项目清单、鼓励混合用地、点状供地等多种形式对旅游产业、旅游项目、旅游设施等进行倾斜支持,确保产业和项目落地。 (农宵宵 李响)

01 2022-04

广西增减挂钩助推脱贫攻坚和乡村振兴实施模式研究

一、 研究背景 近几年,国家大力实施脱贫攻坚和乡村振兴战略,致力于解决农村、农业、农民发展问题,要求各部门群策群力,协力推进。城乡建设用地增减挂钩政策是自然资源主管部门牵头制定的政策,本质是将复垦出来节余的农村建设用地指标以有偿的方式调整到城镇使用,既可解决城镇建设用地不足的问题,又可解决农村发展缺资金、农村土地低效利用的问题,很快并成为了助推脱贫攻坚最有含金量的一项政策,全国各地实施增减挂钩的力度都较大。 广西是集“老、少、边、穷”于一体的典型区域,是全国贫困人口超过500万人的6个省区之一,基础薄弱,“三农”问题突出,一直以来都是全国扶贫攻坚的主战场。自从2009年实施增减挂钩以来,广西已累积立项2110个,实施规模70万亩,通过交易节余指标,帮助各地直接筹措扶贫资金150多亿元,为助力脱贫攻坚和乡村振兴提供了较大的贡献。但是目前广西正在实施的增减挂钩项目大部分还较为单一,以零星复垦为主和基础设施补偿性投资建设为主,促进城乡统筹发展中的示范效应不突出。仅有柳州、贺州、崇左市等部分县区先行探索完成了一些示范案例。 现今我国进入了高质量发展阶段,传统增减挂钩以单一土地复垦为主的模式已经不符合要求。为了更好地指导各地利用增减挂钩政策,充分发挥增减挂钩政策各项功能,本次结合已有典型案例探索了新时期增减挂钩项目的发展模式,并总结了实施要求和保障措施。 二、 “增减挂钩+N”模式的提出 部分地区结合实际情况,探索了出了成功的经验做法,如结合易地扶贫搬迁实施模式、结合土地整治实施模式、结合乡村风貌提升实施模式。 1.“增减挂钩+易地扶贫搬迁”模式。 项目区位于三江侗族自治县良口乡、老堡乡,南寨村良立屯和大滩村芝打屯位于高山山坡上,地势很高,地质灾害频发,交通闭塞,有23户126人贫困群众,2010年年人均纯收入仅800多元。通过实施增减挂钩,将拆旧区总面积为3.5343公顷全部复垦为耕地;同时通过整合发改部门的易地搬迁扶贫资金、扶贫部门的产业扶贫资金,发动群众自筹资金等,将良口乡南寨村良力屯、大滩村知打屯从高山上整体搬迁到沿国道、沿河附近,建立了富有民族特色的新村。现在建设的农民集中区已经变成了农家休闲旅游山庄,南寨村人均年收入6000元,真正实现了贫困人口“搬得出、稳得住、能致富”的目标。该项目成功实施对我区大规模开展城乡建设用地增减挂钩试点项目支持“扶贫移民搬迁”解决移民生产、生活出路起到借鉴作用,具有实践意义。 2.“增减挂钩+土地整治”模式。 项目位于贺州市八步区莲塘镇炭冲村,323国道旁,距市区约17公里,区位优良,交通便利,村内旧房、新房建设无序,同时周边土地集中连片,但是耕作长期采用传统的散户耕作模式,收益低下。项目采用“增减挂钩+土地整理”的模式,整合国土的政策,对耕地进行平整、提高农田的耕作水平、推动土地流转。在增减挂钩项目区周边配套土地整治项目,实施规模2.27万亩,建成了高标准农田1.94万亩。将整理复垦后的土地承包归还原村民,允许村民在此土地上种植香芋等特色农作物,发展香芋、水稻等特色产业的规模化生产,同时通过指标交易,把节余的交易费直接反哺乡村,助力脱贫攻坚和乡村经济发展。 3.“增减挂钩+乡村风貌提升”模式 项目区位于崇左市江州区新和镇卜花村。卜花村是江州区打造的新和镇黑水河乡村振兴(人居环境、乡村风貌提升)示范带中的一个示范点,经济条件较好,很多农民新建楼房,但是由于村内规划无序,出现废弃旧房、废弃晒场、废弃猪牛栏与新房并存的“散、乱、空”现象,可说是“有新房而无新村”,同时造成了土地资源的浪费。项目通过土地整治、生态修复等措施,将5.9578公顷村庄废弃闲置用地实施增减挂钩拆旧复垦,在复垦过程中,因地制宜,充分挖掘壮乡文化、农耕文化内涵,将农村废弃宅基地、废弃辅助用房、废弃晒场和杂物堆放地整治后,建成了精致精美的“微田园、微菜园、微果园”,同时完善了一批乡村基础设施、公共服务设施和休闲旅游设施,改善了村容村貌,美化了人居环境,促进农村土地节约集约利用。 从上述典型案例中可以看出,新时期增减挂钩项目应该综合多项政策,如土地整治、易地扶贫搬迁、地质灾害搬迁等,形成“增减挂钩+N”实施模式,充分发挥各部门作用,统筹项目实施,着力释放综合效益。实施后要能够充分带动项目区周边资源开发和相关产业发展,能够显著改善农民人居环境,助力城乡统筹发展和乡村振兴;能促进农村居住环境的改善、农村产业的发展、农村生态的建设,促进农民的增收。 三、“增减挂钩+N”模式的实施要求 1.项目选点要求 项目选点是整个工程实施非常关键的一步,要从项目区所在地本身的资源条件以及地方开展动力两大方面综合考虑,满足以下7个方面的条件: (1)增减挂钩潜力较大。节余指标多、资金能平衡,即复垦出的指标可以创造的效益要大于投入项目实施的成本。 (2)资源独特丰富。周边的水文资源、农业资源、旅游资源等关联度高的资源独特丰富,交通等基础设施条件好,增减挂钩项目实施后能带动周边资源开发和相关产业发展,促进生态文明建设。 (3)可叠加政策多,包括土地整治、易地扶贫搬迁、地质灾害搬迁、城乡风貌改造、乡村旅游开发等,可整合叠加的政策越多越好。 (4)地方党委政府高度重视。党政主要领导亲自部署亲自抓落实,各部门责任明确且各司其职、密切合作。 (5)基层组织工作得力。乡镇党委政府、村委是做好项目工作的前线和中坚力量。乡镇党委政府领导要熟悉政策,在整个项目策划和实施过程中能根据法律法规及时将政策层层传导到位,能指导村级组织拟订相关村规民约,能动员农民拆房退地和复垦。 (6)自然资源主管部门基础业务扎实。自然资源主管部门班子能力强,各项基础业务扎实、工作规范,具有较强的制度创新和组织实施能力。 (7)群众基础好,了解政策,积极性高。农民意愿是很重要的因素,农民农村宅基地所有权的主体,是项目利益体,因此要挑选农民认识较高的地方。 2.编制村规划要求 村规划是统筹项目区用地的依据。一般以行政村或自然村为项目区,确定村域功能定位,确定村域经济发展、生态保护、耕地和永久基本农田保护、村庄建设、基础设施和公共设施建设、环境整治、文化传承等综合目标。村规划要综合分析项目区基本情况、归纳总结村庄现状存在问题,结合村民实际需求及村庄发展定位,从村域建设、旅游、产业发展、交通规划、生态环境治理等方面提出规划方案及相关项目策划。 3.策划具体项目的要求 依据村规划和初步选定符合条件的项目区范围,并深入调研。实地调查主要详细调查各拆旧地块地形地貌、土壤性状、房屋结构及利用现状、交通条件、灌溉条件、自然资源、历史文化、产业发展、村庄建设、人口、群众需求等情况,掌握当地山、水、田景观等自然条件,确定是否具有历史、人文等特色文化,农业是否有流转需求和潜力,周边是否配套有工业、制造加工、旅游等,农民对于供水、排水、道路、学校等是否具有公共设施等修建需求,拟拆除的房屋是否有人居住,是否有安置需求等。调查未来人口分户需求,拆旧区所在自然村屯的人口总量、年龄结构,是否在未来5到10年有分户需求。同时,要调查相关部门规划和资金整合情况。根据项目区调研情况制定项目总体布局,包括拆旧功能区、建新功能区、风貌改造区、产业发展区等。。 4.工程设计要求 工程设计分为拆旧区复垦设计和提升示范设计两部分。拆旧复垦设计是基本的复垦设计,按照步骤包括编制方案、规划设计成果以及项目预算等。项目实施方案和涉及必须实事求是,涵盖多方内容,特别是实施方案应该包括村庄实施定位、资源条件分析、功能用地布局、产业发展、用地平衡、资金平衡、工程内容和预算等,依托村庄本底条件,按照尊重民意、保护生态、留得住乡愁的原则,制定多个对比方案比选,因地制宜,保障方案可操作可实施。保证资金平衡,解决农民最关心最直接最现实的问题。 5.落地施工要求 落地施工主要由业主具体实施、推动,工程实施前做好土地确权、规划许可和用地审批,施工中做好过程管理和竣工管理,竣工后要及时完成权属登记。土地确权向县级国土主管部门提出申请,办理集体建设用地使用权确权手续,明确土地所有权和地类性质。规划许可持用地权属证明材料、设计图纸,向县级规划主管部门提出申请乡村建设规划许可手续。用地审批持乡村建设规划许可证,向县级国土主管部门提出申请,办理建设用地批准手续。按照招标规定组织工程施工招投标,办理工程施工许可证或报建备案手续,严格执行质量安全管理。竣工管理要按照规定进行竣工验收,并到县建设行政主管部门进行备案。权属登记要持规划许可证、用地的证明文件等,向国土主管部门申请用地登记。 6.运行推广 运行推广必须在地方政府的指导下,引入投资公司进行策划推广,建立运行机制,实现项目建成后的可持续发展。具体在4个方面: (1)一产方面,对集中连片的农用地(包括增减挂钩复垦为农用地部分)进行流转,企业与家庭签订协议,采用现代化规模化经营模式。对零星的农用地(包括增减挂钩“三废变三微”复垦为农用地部分)落实承包责任制,乡(镇)政府需与村委、村民签定三方承包管护协议。 (2)二、三产业方面,以村民小组为入股单位,将土地、资源、房产等折价入股,采用政府引导、公司经营的模式。公司用工优先考虑村民小组成员。 (3)公共服务及基础设施方面,经营性设施由经营单位管护,公共服务设施由村委进行维护,进村主道由交通部门管护,垃圾收运由镇政府统筹管理,污水处理由村委和村民小组共同管护。 (4)人居环境方面,可通过开展“清洁乡村”“厕所革命”“乡村风貌提升”“美丽庭院创建”等行动,继续提升乡村环境。        四、 增减挂钩实施保障措施 1.构建基层参与的工作机制。增减挂钩项目涉及拆旧复垦、村庄建设、农业发展、三产发展、财政支持、政策宣传等方方面面,复杂性强,为了做好项目推进工作,地方应做好充足的工作准备:成立项目工作领导小组、驻村工作组、村理事会,明确各级职责。村理事会由村干、有威望的人、村内企业家等组成,负责与村民或村代表沟通,落实一户一宅政策。配合现状调查、拆迁和安置意愿调查;参与村庄空间布局、公共基础设施设置配套讨论,并充分与村民或村民代表沟通空间布局方案; 2.建立健全制度机制。至少建立3个方面制度。一是项目资金管理办法和补偿激励机制。要以实现县、乡镇、村民共赢为目标,确实保障农民权益。二是后期管护机制,复垦后的土地要及时发包出去,落实责任和管护经费,确保农地农用。三是农村宅基地管理机制。村组织通过拟定村规民约,做好耕地、宅基地的再分配和后期管理。 3.加强宣传。积极宣传工程利好,激发村民自愿主动参与,主动维护。新工作的宣传和动员必须将政策性和艺术性融和,且要长、深、广。长,即时间延续要长,贯穿项目策划开始到项目结束全阶段,同时根据阶段不同,设计不同的宣传内容;深,要从概念、设计方案、补偿安置方案、未来管理等,由浅入深,让参与者对增减挂钩充分了解;广,即要宣传对象类型涵盖全面,包括村委干部、村内能人、有威望的人、学生、外出务工人员等,不同层面均要宣传到位、引导到位。 (渠霓)

28 2018-02

新一轮土地利用总体规划编制的八点思考

根据《国土资源部办公厅关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》(国土资厅函〔2018〕37号),我区柳州市、玉林市、北流市、陆川县成为新一轮土地利用总体规划编制试点单位。本次试点时间紧、任务重、要求高,如若高效地完成试点编制任务,紧扣改革创新绿色发展主题,必须紧紧围绕试点任务要求,紧密结合地方发展特色,抓住重点,大胆创新,勇于突破,真正探索出有利于土地利用总体规划改革和转型发展的可行举措。本人通过学习文件,结合试点推进情况,从以下八个方面谈一谈关于新一轮土地利用总体规划编制试点创新的主要方向,仅供研究讨论。 (一)重新认识土地利用总体规划的层级关系 土地利用总体规划的层级关系包括三个方面:一是纵向关系,土地利用总体规划与上下级规划的关系,对上国土规划、主体功能区规划、区域发展规划等综合性规划如何衔接,对下整治规划、基本农田保护专项规划等其他土地利用专项规划如何引领。二是横向关系,土地规划与发展规划、城市规划、空间规划等综合性规划,以及其他部门行业规划的关系。三是自身层级关系,即省、市、县、乡各级规划仍然秉持“自上至下、始终如一、一切到底”的模式,还是各有侧重、量身定制、差异管控?村级土地规划应该怎样融入这个体系?三个关系中,第三个关系是新一轮土地利用总体规划需要重点探索和突破创新的重要内容之一。土地利用总体规划贯彻实施的是国家意志,具有明显的刚性约束作用。在体现刚性约束的同时,理清各层级土地规划能够管控的重点内容,建立不同层级差异化的管控系统,有利于提高规划的可操作性,有利于进一步增强规划的刚性约束作用,进一步落实国家意志。 (二)规划分类如何更好地服务于用地管理 试点要求规划要与第三次土地调查土地利用现状分类衔接,那么该怎样衔接,值得深入分析。在三调分类方面,三调分类最大的不同只是增加了“湿地”归类,并没有改变原有的三大类。衔接的重点自然是针对“湿地”,水田归为湿地,那么湿地的管制规则与基本农田管制规则是否有冲突,湿地管理是否需要增加调控指标,湿地转用规则如何界定等等,需要深入研究。另外,对规划分类还可以研究的更宽泛、更深入些,比如:在农村三块地改革背景下,农村居民点用地要不要打开,区分出宅基地和集体经营性建设用地,以及农村基础设施和公共服务设施用地。尤其是城市周边的农村,这样的区分可能更有利于征地工作的推进,有利于城镇化推进。再如:城镇内部的交通道路、枢纽等基础设施是否可以区分开,不纳入城镇规模统计。城市道路,尤其是交通枢纽与商业、住宅承载人口的性质是不同的,区别开来更能客观反映城市的承载容量。还有:生态用地,湿地有了归类,但生态用地仍然没有明确定义。土地规划一直侧重于保耕地、保建设,在保生态方面较弱。新时代保生态已经成为所有规划关注的焦点,土地规划必须补上这一短板,那么该如何考虑生态用地,哪些是生态用地,不同生态用地管制规则该如何界定都值得深入研究。本人研究生阶段在国土资源部网站上探讨过《区域生态用地概念与分类》一文,仅供评阅。 (三)指标系统如何体现差异化调控要求 创新调控指标体系是37号文要求的试点任务第(四)点,要求是:“研究形成弹性与刚性并重,宏观与微观兼顾,规模与效率共管,系统全面又重点突出的规划指标体系”。市、县试点,就要研究哪些指标适合市级规划管,哪些指标适合县级规划管,哪些指标适合在乡级规划控制,又有什么样的指标适合在村级土地规划中去落实。差异化的指标调控系统是实现国家意志有效传导和地方发展需求有效保障的重要手段。在国土资源部2017年底培训报告中,共列了5个方面20项指标,县乡级20项指标要全部定量化,个人认为还需要进一步研究,还有很大的改进余地。例如,从指标类型看,有总量指标、结构指标、效率指标,是否可以提出流量指标?宜居宜业方面均为结构性指标,是否可以增加效率指标?市级、县级、乡级指标是否可以更精简、重点更突出、差异更明显等等。 (四)如何实现全域全用途的用途管制 强化土地用途管制是37号文试点任务第(五)点。2015年9月,党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出了将用途管制扩大到所有自然生态空间的制度建设目标。土地用途管制不仅要保护耕地,更要扩展到水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间。与横向上各类自然生态空间用途管制不同,地上地下纵向空间的用途管制也亟待展开。“全域全类型用途管制”是新一轮规划试点的重要内容,个人理解有三个方面内容需要深入研究:一是现有土地利用总体规划“三界四区”基础上,如何丰富土地的用途分区、功能分区;二是哪些用地需要纳入用途管制,如何归类,不同类型用地管制规则如何界定,某些用途管制是否可以列负面清单;三是,用途管制如何与空间规划、国土规划等重大规划的空间分区相衔接? (五)探索持续推进耕地占补平衡政策的有效途径 耕地“三位一体”保护是新一轮规划耕地保护的创新点,而耕地占补平衡政策持续性和创新性问题更加重要。耕地占补平衡问题是自治区国土资源厅钟德超总工程师讲到的“四大瓶颈”之一。耕地占补平衡面临两大困境,一是可以开垦为耕地的后备资源越来越少,二是耕地开垦或多或少影响到生态环境保护,已广受诟病。这种形势下,耕地占补平衡政策是否要改变,如不改变如何贯彻实施,如若改变创新方向在哪里。反思下,耕地占补平衡是否真的做到了“占优补优”,个人认为并没有:在城市周边“占”,在山中谷地“补”,仅仅勉强做到了数量上、类型上的平衡,最重要的耕地质量、产能、安全等没有可比性。占补平衡政策应该从数量平衡、类型平衡逐渐向数量、类型、质量、产能、生态、安全等多约束的综合平衡转型。因此,当前耕地占补平衡政策的可持续性就需要严谨论证,转型政策的技术性支撑亟需构建。 (六)存量为主的时代如何编制规划 庄司长讲土地规划新时代,第一条即“存量为主的时代”。新一轮土地利用总体规划是由增量规划向存量规划转型的时期,是这轮试点要重点探索的创新内容,规划内容必然会强调存量的挖潜和使用。存量建设用地广泛分布于城镇和农村。此外,不仅仅针对批而未供土地,城镇地区已经开展的城镇低效用地调查,要发现存量,对其分类,差异化地制订挖潜模式,配套不同挖潜机制和奖惩机制。在农村地区,农村建设用地盘活一直以城乡建设用地增减挂钩为主力,而事实上增减挂的实施难度越来越大,一是因为先易后难,容易实施的资源越来越少,剩下的都面临各种各样的困难;二是受经济下滑影响,地方指标短缺程度没有以往那么严重,地方实施需求和积极性有所降低。一直以来增减挂钩只是打着提高土地利用效率的旗帜,片面的追求城镇建设用地空间的增加。为什么要城乡挂钩,不能把农村的问题在农村解决?这里我想提一个不成熟的思路,农村复垦后的指标用于支持农村地区新产业新业态的发展需要。例如乡村旅游基础设施、农业观光休闲产业园、农村集体经营性产业用地等,采用原址重建、空间置换等模式,不作为城镇建设用地管理,免去征转供的繁琐手续,既提高农村风貌、田园景观,又支持农村新产业新业态发展,促进农村经济,何乐而不为?第三个方面是工业用地中存量,自不必赘述。 (七)土地规划做什么来推动乡村振兴 十九大报告提出乡村振兴的目标是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。乡村振兴战略提出以后,全国上下都在讨论乡村振兴要做什么,怎么做?国土能做什么,厅里也在研究。我们做新一轮试点,要不要考虑下土地规划在乡村振兴方面可以做什么?当然要。在社会上存在一种认识,就是“城规管城市、土规管农村”,乡村振兴是土地规划真正要有所作为的地方。个人认为前文讲到的农村地区内部增减挂钩促进农村新产业新业态发展就很值得探索。还有几个选题:村级土地利用规划的编制实施如何促进乡村振兴?土地综合整治与“山水林田湖草”生态修复等如何推动乡村振兴?农村宅基地改革、集体经营性建设用地入市改革等农村土地制度改革如何促进乡村振兴?都可以在规划试点中探索。 (八)运用信息技术辅助规划编制 数据是规划编制的基础,新一轮规划中,“数据”的概念已经不同以往。以前大部分只是基于“源数据”,也就是基础数据来做规划,集成数据应用较少。当前,不但是源数据、集成数据,现在更强调的是数据库、数据平台的应用。如何从海量数据中选择有用数据,如何利用数据平台、云平台、甚至物联网分析规划问题,如何利用数据平台编制规划、实施规划、监测评估规划等等。个人没有做深入研究,但这是一个大方向,值得我们规划人以承担规划转型发展历史使命的心态投入精力去分析研究。 上述八个方面的问题与地方实践息息相关,不一定专门设置专题,但应该作为一项试点内容和创新方向进行有效探索。除此之外,当然还有规划编制方法创新、规划实施机制创新、交通基础设施用地问题、城镇化与人地关系、区域协同发展等方面的研究,可以结合地方需求进行深入探索。

28 2018-02

谈谈城镇低效用地再开发工作

一、城镇低效用地再开发工作背景 随着改革开放的不断深入,我国工业化和城镇化发展突飞猛进,一大批现代化产业园区和城镇拔地而起,城镇用地结构布局不断优化,土地利用效率不断提高。但不少地方由于各种原因,城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面,城镇快速扩张占用大量优质耕地,以牺牲农用地为代价的城镇化模式难以为继,另一方面,城镇内部存在大量低效闲置用地,盘活利用潜力很大。党中央、国务院、国土资源部高度重视新型城镇化及城镇低效用地再开发工作,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等都明确提出:“完善城镇低效用地再开发政策”,国土资源部于2016年11月印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(以下简称指导意见),部署开展城镇低效用地再开发工作。 二、城镇低效用地再开发的作用意义 城镇低效用地,是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地,权属清晰、不存在争议。其类型主要包括:(一)国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;(二)不符合安全生产和环保要求的用地;(三)“退二进三”产业用地;停工停产工矿用地、工业内部空闲地;(四)布局散乱、设施落后,规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。 加快开展城镇低效用地再开发工作是贯彻落实中央建设资源节约型、环境友好型社会战略任务的重要行动,是适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求,是加快新型城镇化建设的必然选择,不仅能有效增加建设用地供给,减少城镇建设占用耕地的数量,为经济社会发展提供用地空间,还能调整优化城镇用地布局,促进产业转型升级,同时还有利于改善城镇人居环境,促进居民生产生活水平的提高,实现环境社会经济效益共赢。 三、国土资源部激励城镇低效用地再开发的有关措施 指导意见着重从5个方面提出城镇低效用地再开发的鼓励措施:一是,鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发;二是,鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与;三是,鼓励产业转型升级优化用地结构,对企业“退二进三”、迁址重建的,要求各地在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持;四是,鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块,申请集中改造开发;五是,明确要求加强公共设施和民生项目建设,优先安排一定比例用地,用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设,对积极履行公共性、公益性义务,配建保障性住房或公益设施的改造开发主体,各地可进一步给予适当政策奖励。 四、城镇低效用地再开发制约因素 当前影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有:一是土地权利关系复杂,涉及用地主体较多,需兼顾平衡各方利益,调节难度大、周期长、成本高;二是激励措施不够,在土地取得方式、用途认定、价款缴纳、收益分配等方面缺少鼓励优惠政策,各方参与积极性不高;三是激励政策还需细化,虽然提出了鼓励原国有土地使用权人进行改造开发、积极引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级优化用地结构、加强公共设施和民生项目建设等激励政策,但都偏指导性,没有明确具体操作细节,地方实施困难;四是资金保障机制不完善,低效用地再开发大多需要对原用地进行重新规划和用途转换,拆迁补偿安置和建设成本高,不少地方政府财政紧张,可争取的国家专项资金又有限,再加上社会资金因各种顾虑入场迟缓,因此,资金难题成为推进低效再开发工作的主要障碍。 五、城镇低效用地再开发工作建议 根据指导意见要求,自治区国土资源厅结合我区实际,印发《广西城镇低效用地再开发工作实施方案》和《广西城镇低效用地再开发规划编制要点》,部署全区开展城镇低效用地摸底调查和地级市、县级市再开发规划编制工作。对于我区开展城镇低效用地再开发工作,提出以下工作建议: 一是全力做好调查摸底工作,理清土地权利关系。依据城镇低效用地认定标准,组织专业技术人员深入实地逐宗调查,确定土地权利关系,综合分析判定是否属于低效用地,严格确定城镇低效用地类型和范围,建立调查数据库,为开展专项规划编制、实施方案制定工作、维护土地权利人利益夯实工作基础。 二是科学编制专项规划,合理确定土地改造后的用途。各地应在调查摸底的基础上,结合城镇发展定位、改造地块区位条件等,科学编制城镇低效用地再开发规划,统筹安排再开发的规模、布局和时序,做到合理设计、适度超前、高标准建设,合理确定土地改造后的用途,避免短时间内又沦为低效用地。 三是研究制定优惠政策,明确政策操作细节。自治区层面和各市、县应根据地方工作开展需要,从加大土地取得方式、用途认定、价款缴纳、收益分配等方面研究制定操作性强、实用性好的鼓励优惠政策,加快优惠政策实施落地,同时加快研究原国有土地使用权人改造开发、城中村集体建设用地改造开发、产业转型升级优化用地结构、公共设施和民生项目建设等政策的具体操作细节,指导各地开展工作。 四是创新出让和收益分配模式,吸引社会资金参与改造。借鉴广东、浙江等先进地区的经验和做法,赋予原国有土地使用权人更多改造开发的主动权,扩大协议出让范围,土地出让纯收益作为专项资金支持企业发展,给予用地单位和集体经济组织等更多的改造开发自主权,让土地权利人和组织能够分享改造开发带来的土地增值收益,激励土地权益相关主体和社会资本积极参与低效用地的改造。

31 2018-01

关于《村土地利用规划编制技术导则》的解读与思考

2017年9月,国土资源部下发《村土地利用规划技术导则》,制定了村土地利用规划编制的任务、范围、内容、及成果等要求,用于指导全国开展村土地利用规划编制工作。 一、什么是村土地利用规划 村土地利用规划是乡(镇)土地利用总体规划的重要组成部分,是落实土地用途管制的基本依据,属于详细型和实施型规划。 二、规划的任务 村土地利用规划的主要任务是根据村域自然经济条件和村民意愿,综合研究确定土地利用目标,统筹安排经济发展、生态保护、耕地和永久基本农田保护、村庄建设、基础设施建设和公共设施建设、环境整治、文化传承等各项用地,制定实施计划。 有条件的地方可进一步推进土地整治、风貌指引、建筑设计等任务。 三、规划的范围与期限 规划范围:村土地利用规划应结合地方实际,以行政村为基本单元,对一个村或数个村编制,编制范围为村域全部土地。 规划期限:规划期限与乡级规划的主要节点保持一致。 四、规划的主要工作内容 村土地利用规划的编制主要包括三项工作:一是基础研究,二是确定目标任务,三是规模控制与布局安排。 (一)基础研究 基础研究处于项目启动初级阶段,需要进行自然条件与资源、人口情况、经济社会生态环境和土地资源与利用等的相关资料收集。 以1:2000以上的大比例尺工作底图,开展土地利用外业调查,对于缺少大比例尺工作底图的地区应开展外业补充调查。 外业补充调查:在年度土地利用变更调查的基础上,通过补充调查绘制1:2000现状图,依照土地用途分类确定用地规模和布局,同时,结合农村宅基地确权登记发证成果开展宅基地调查,调查经营性建设用地规模和布局、需求和闲置等情况,开展土地整理复垦开发潜力调查、土地生态环境调查,最终形成的补充调查成果,并对补充调查成果与土地利用变更调查成果的差异情况进行说明,并报给地籍部门审核同意。 与《乡(镇)土地利用总体规划用途分类》相比,补充调查绘制的1:2000现状图要求更为精细,它将用地划分为农业用地、村庄建设用地、交通水利及其他用地,城镇用地、生态用地五类。其中将商品林纳入农业用地范畴;而村庄建设用地则细分为宅基地、公共服务设施用地、基础设施用地、经营性建设用地、景观与绿化用地、村内交通用地;将生态林划分为生态用地。 (二)确定目标任务 依据乡级规划有关要求,结合村域的功能定位,确定村域经济发展、生态保护、耕地和永久基本农田保护、村庄建设、基础设施和公共设施建设、环境整治、文化传承等方面的需求和目标,明确规划内容和实施路径,制定实施计划,促进农村土地规范、有序和可持续利用。 (三)规模控制与布局安排 落实乡级规划空间管控任务,对村域土地利用主要指标实施严格管控,包括耕地保有量、基本农田保护面积、村庄建设用地规模、人均村庄建设用地、户均宅基地面积、公共服务设施用地规模、基础设施用地规模等。 对建设空间(包括宅基地、经营性建设用地、公共服务设施用地、道路交通用地、基础设施用地、绿化用地)、农业空间(包括耕地与永久基本农田保护、其他农业用地)、生态空间(包括生态用地规模、布局、管制规则等)进行合理布局安排。 五、规划成果 村土地利用规划成果主要表现为“两图两表一规则”。 “两图”:土地利用现状图、土地利用规划图; “两表”:土地利用规划目标表、土地利用结构调整表; “一规则”:土地利用规划管制规则。 有条件的地方,可进一步丰富成果要求:增加规划文本、规划说明、重点建设项目表、权属调整表、村庄建设布局图、永久基本农田保护图、公共服务设施布局图等,并建立符合乡级规划数据库标 准的村规划数据库。 六、关于如何做好村土地利用规划的几点思考 (一)各级行政部门都应该如何做? 村土地利用规划涉及面广,是个实施性很强的规划,需要市、县、乡镇政府部门协力推进,政府、财政、发改、国土、住建、交通、水利、环保、林业、农业、测绘等相关部门共同参与。 (二)规划编制资金如何保障 村土地利用规划尚处于试点规划阶段,不同于一般的市县级土地利用规划。村土地利用规划编制经费应该由县人民政府统筹安排,由县财政局筹措规划专项资金。 (三)宅基地改革如何助推村土地利用规划 村土地利用规划应该是一个存量规划或减量规划。应充分利用村土地利用规划编制的契机,推进农村宅基地改革,结合农村宅基地确权发证,严格实施“一户一宅”,退出多占的宅基地,盘活村庄建设用地,统筹安排规划近远期的新建住房的需求、产业用地需求等。 (四)如何利用增减挂钩推进村土地利用规划 结合村庄特色,开展工矿废弃地复垦、“空心村”整理复垦,利用增减挂钩指标交易资金,统筹推进村庄风貌改造、生态环境修复、乡村景观建设、农村道路建设等工作,建设美丽宜居乡村。 (五)怎样做到“多规合一” 村土地利用规划要适应新时期农业农村发展要求,一要注重纵向衔接,细化落实乡(镇)土地利用规划确定的用地控制指标。二要注重横向对接,以土地利用规划为“底盘”,统筹考虑村庄建设、产业发展、基础设施建设、生态保护等用地需求,做到“多规合一”,实现农村“一本规划、一张蓝图”。

30 2017-05

空间规划的里程碑——《全国国土规划纲要(2016-2030年)》学习(一)

  2017年1月3日,经李克强总理签批,国务院印发了《全国国土规划纲要(2016—2030年)》(以下简称《纲要》)。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。《纲要》的印发不仅标志着始于2009年的编制工作圆满收官,也标志着十八大以来国家重要战略思想得以重大规划形式贯彻落实,以及我国空间规划体系构建和空间治理能力提升取得了突破性进展。《纲要》作为我国首个空间规划的顶层设计,有里程碑意义,又如一座海上灯塔,必将引导各项国土空间专项规划鱼贯而行,有序实施。   一、以五大理念为指导,贯彻落实中央重大战略思想 自2009年《纲要》启动编制以来,党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会,习近平总书记系列重要讲话等,陆续提出了“五位一体”总体布局,“四个全面”战略布局,“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,大力推进生态文明建设战略,落实区域发展总体战略、主体功能区战略和三大战略等一系列治国理政新理念新思想新战略。《纲要》在贯彻落实新战略新要求,适应经济发展新常态,体现供给侧结构性改革部署要求的基础上,尊重自然、顺应自然、保护自然,把建设生态文明和维护国家粮食安全、生态安全、资源安全放在突出位置。《纲要》提出的“构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的总体目标,是对五大发展理念的具体贯彻落实。其中:安全包括国土安全、生态安全、粮食安全等,体现了“绿色”发展理念;和谐是以规划手段纠正存在问题,共享发展成果,体现了“共享”发展理念;开放是以开放的方式进行规划,促进形成全面开放新格局;协调是促进区域间的平衡发展,包括陆海、城乡、产业、人口、生态等要素;富有竞争力则体现了“创新”发展的要求,可持续发展体现“绿色”、“和谐”发展精神。《纲要》以集聚开发、分类保护和综合治理为主线,致力于提高资源保障能力,促进区域联动发展,处处体现中央治国理政新理念新思想新战略,对优化国土空间开发格局,提高综合国力和竞争力具有重要意义。 二、以资源环境约束为基础,推进生态文明建设 “大力推进生态文明建设,建设美丽中国”是党的十八大从新的历史起点出发做出的重大战略决策。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》,要求进一步树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”、“发展和保护相统一”、“自然价值和自然资本”、“绿水青山就是金山银山”、“空间均衡”、“山水林田湖”“生命共同体”等理念。纵观《纲要》,从基本形势判断到规划总体要求,再到规划目标、具体内容、保障措施,生态文明建设的理念贯穿始终。在对基本形势的判断中,对资源约束加剧、生态环境压力加大的客观现状进行了具体的描述。在指导思想中,要求“大力推进生态文明建设,坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一,加快转变国土开发利用方式,全面提高国土开发质量和效率”。在基本原则中,把“坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配”作为首要基本原则。在目标指标中,5项约束性指标全部都是保护资源和环境的目标。在具体内容中,强调分类分级全域保护和国土综合整治,均是以生态文明建设为切入点。在保障措施中,强调土地、水、矿产资源的保护和节约集约利用制度,以及划定生态保护红线,严守环境质量底线等环境保护管理制度。因此,生态文明理念和战略要求自始至终贯穿于《纲要》全文,是一部编制科学、实施可操作性强的重大规划。   三、以空间管控为抓手,提升空间治理能力 《纲要》的出台标志着我国在国土空间治理体系的形成和治理能力建设方面的重大进步。从现在开始到2030年的时间段内,《纲要》将成为科学推进国土开发、保护和整治的顶层设计和路线图,将通过统筹国土的开发、保护和整治工作,争取实现优化开发格局、提升开发质量、规范开发秩序、形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土的目标。 首先,《纲要》统筹安排了国土集聚开发、分类保护和综合整治格局,以构建多中心网络型开发格局推动建设城镇开发集聚区,以构建“五级三类”全域保护格局促进国土空间分类分级保护,以推进形成“四区一带”国土综合整治格局,实现山水林田湖生命共同体,空间治理目标明确,路径正确,落地准确。 其次,《纲要》科学设置“生存线”、“生态线”、“保障线”,强化国土空间用途管制:设置“生存线”,明确耕地保护面积和水资源开发规模,保障国家粮食和水资源安全;设置“生态线”,划定森林、草原、河湖、湿地、海洋等生态要素保有面积和范围,明确各类保护区范围,提高生态安全水平;设置“保障线”,保障经济社会发展所必需的建设用地,促进新型工业化和城镇化健康发展,确定能源和重要矿产资源生产基地及运输通道,确保国家能源资源持续有效供给。 最后,《纲要》提出了构建统一协调、衔接高效的国土空间治理基本政策架构,包括实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,严格水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理,深化矿产资源管理制度改革,完善海域使用管理制度,健全环境保护管理制度等。   四、以《纲要》为顶层设计,促进国家空间规划体系完善 长期以来,我国缺少一个公认的规划体系,尤其是国家层面顶层空间规划的缺失,一定程度上导致了规划类型多样、冲突频发的现象。实践证明,一个国家如果没有一个国土空间的整体谋划,即国土规划,那么在空间发展的方向、目标上难免会有偏颇。《纲要》是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。《纲要》的颁布实施是适应空间治理要求、深化规划体制改革的产物,标志着我国空间规划体系建设取得了突破性进展。《纲要》明确指出:国土规划是对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排,对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用,对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。因此,国土规划作为国家战略性空间规划,是最顶层的空间设计,是相关国土空间专项规划编制实施的基本依据。《纲要》填补了我国国土空间规划体系顶层设计的空白,《纲要》的出台为城乡规划、土地利用总体规划、交通水利等重大基础设施规划、农田、林业等空间性规划编制提供了空间支撑和依据,对各类空间性规划的空间统筹和高效配置具有重要指导作用,有利于加快形成合理的空间规划体系,健全国土空间开发保护制度,在我国空间规划发展史上必然具有重要的里程碑意义。

 
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