一、 研究背景

近几年，国家大力实施脱贫攻坚和乡村振兴战略,致力于解决农村、农业、农民发展问题，要求各部门群策群力，协力推进。城乡建设用地增减挂钩政策是自然资源主管部门牵头制定的政策，本质是将复垦出来节余的农村建设用地指标以有偿的方式调整到城镇使用，既可解决城镇建设用地不足的问题，又可解决农村发展缺资金、农村土地低效利用的问题，很快并成为了助推脱贫攻坚最有含金量的一项政策，全国各地实施增减挂钩的力度都较大。

广西是集“老、少、边、穷”于一体的典型区域，是全国贫困人口超过500万人的6个省区之一，基础薄弱，“三农”问题突出，一直以来都是全国扶贫攻坚的主战场。自从2009年实施增减挂钩以来，广西已累积立项2110个，实施规模70万亩，通过交易节余指标，帮助各地直接筹措扶贫资金150多亿元，为助力脱贫攻坚和乡村振兴提供了较大的贡献。但是目前广西正在实施的增减挂钩项目大部分还较为单一，以零星复垦为主和基础设施补偿性投资建设为主，促进城乡统筹发展中的示范效应不突出。仅有柳州、贺州、崇左市等部分县区先行探索完成了一些示范案例。

现今我国进入了高质量发展阶段，传统增减挂钩以单一土地复垦为主的模式已经不符合要求。为了更好地指导各地利用增减挂钩政策，充分发挥增减挂钩政策各项功能，本次结合已有典型案例探索了新时期增减挂钩项目的发展模式，并总结了实施要求和保障措施。

二、 “增减挂钩+N”模式的提出

部分地区结合实际情况，探索了出了成功的经验做法，如结合易地扶贫搬迁实施模式、结合土地整治实施模式、结合乡村风貌提升实施模式。

1.“增减挂钩+易地扶贫搬迁”模式。

项目区位于三江侗族自治县良口乡、老堡乡，南寨村良立屯和大滩村芝打屯位于高山山坡上，地势很高，地质灾害频发，交通闭塞，有23户126人贫困群众，2010年年人均纯收入仅800多元。通过实施增减挂钩，将拆旧区总面积为3.5343公顷全部复垦为耕地；同时通过整合发改部门的易地搬迁扶贫资金、扶贫部门的产业扶贫资金，发动群众自筹资金等，将良口乡南寨村良力屯、大滩村知打屯从高山上整体搬迁到沿国道、沿河附近，建立了富有民族特色的新村。现在建设的农民集中区已经变成了农家休闲旅游山庄，南寨村人均年收入6000元，真正实现了贫困人口“搬得出、稳得住、能致富”的目标。该项目成功实施对我区大规模开展城乡建设用地增减挂钩试点项目支持“扶贫移民搬迁”解决移民生产、生活出路起到借鉴作用，具有实践意义。

2.“增减挂钩+土地整治”模式。

项目位于贺州市八步区莲塘镇炭冲村，323国道旁，距市区约17公里，区位优良，交通便利，村内旧房、新房建设无序，同时周边土地集中连片，但是耕作长期采用传统的散户耕作模式，收益低下。项目采用“增减挂钩+土地整理”的模式，整合国土的政策，对耕地进行平整、提高农田的耕作水平、推动土地流转。在增减挂钩项目区周边配套土地整治项目，实施规模2.27万亩，建成了高标准农田1.94万亩。将整理复垦后的土地承包归还原村民，允许村民在此土地上种植香芋等特色农作物，发展香芋、水稻等特色产业的规模化生产，同时通过指标交易，把节余的交易费直接反哺乡村，助力脱贫攻坚和乡村经济发展。

3.“增减挂钩+乡村风貌提升”模式

项目区位于崇左市江州区新和镇卜花村。卜花村是江州区打造的新和镇黑水河乡村振兴（人居环境、乡村风貌提升）示范带中的一个示范点，经济条件较好，很多农民新建楼房，但是由于村内规划无序，出现废弃旧房、废弃晒场、废弃猪牛栏与新房并存的“散、乱、空”现象，可说是“有新房而无新村”，同时造成了土地资源的浪费。项目通过土地整治、生态修复等措施，将5.9578公顷村庄废弃闲置用地实施增减挂钩拆旧复垦，在复垦过程中，因地制宜，充分挖掘壮乡文化、农耕文化内涵，将农村废弃宅基地、废弃辅助用房、废弃晒场和杂物堆放地整治后，建成了精致精美的“微田园、微菜园、微果园”，同时完善了一批乡村基础设施、公共服务设施和休闲旅游设施，改善了村容村貌，美化了人居环境，促进农村土地节约集约利用。

从上述典型案例中可以看出，新时期增减挂钩项目应该综合多项政策，如土地整治、易地扶贫搬迁、地质灾害搬迁等，形成“增减挂钩+N”实施模式，充分发挥各部门作用，统筹项目实施，着力释放综合效益。实施后要能够充分带动项目区周边资源开发和相关产业发展，能够显著改善农民人居环境，助力城乡统筹发展和乡村振兴；能促进农村居住环境的改善、农村产业的发展、农村生态的建设，促进农民的增收。

三、“增减挂钩+N”模式的实施要求

1．项目选点要求

项目选点是整个工程实施非常关键的一步，要从项目区所在地本身的资源条件以及地方开展动力两大方面综合考虑，满足以下7个方面的条件：

（1）增减挂钩潜力较大。节余指标多、资金能平衡，即复垦出的指标可以创造的效益要大于投入项目实施的成本。

（2）资源独特丰富。周边的水文资源、农业资源、旅游资源等关联度高的资源独特丰富，交通等基础设施条件好，增减挂钩项目实施后能带动周边资源开发和相关产业发展，促进生态文明建设。

（3）可叠加政策多，包括土地整治、易地扶贫搬迁、地质灾害搬迁、城乡风貌改造、乡村旅游开发等，可整合叠加的政策越多越好。

（4）地方党委政府高度重视。党政主要领导亲自部署亲自抓落实，各部门责任明确且各司其职、密切合作。

（5）基层组织工作得力。乡镇党委政府、村委是做好项目工作的前线和中坚力量。乡镇党委政府领导要熟悉政策，在整个项目策划和实施过程中能根据法律法规及时将政策层层传导到位，能指导村级组织拟订相关村规民约，能动员农民拆房退地和复垦。

（6）自然资源主管部门基础业务扎实。自然资源主管部门班子能力强，各项基础业务扎实、工作规范，具有较强的制度创新和组织实施能力。

（7）群众基础好，了解政策，积极性高。农民意愿是很重要的因素，农民农村宅基地所有权的主体，是项目利益体，因此要挑选农民认识较高的地方。

2．编制村规划要求

村规划是统筹项目区用地的依据。一般以行政村或自然村为项目区，确定村域功能定位，确定村域经济发展、生态保护、耕地和永久基本农田保护、村庄建设、基础设施和公共设施建设、环境整治、文化传承等综合目标。村规划要综合分析项目区基本情况、归纳总结村庄现状存在问题，结合村民实际需求及村庄发展定位，从村域建设、旅游、产业发展、交通规划、生态环境治理等方面提出规划方案及相关项目策划。

3．策划具体项目的要求

依据村规划和初步选定符合条件的项目区范围，并深入调研。实地调查主要详细调查各拆旧地块地形地貌、土壤性状、房屋结构及利用现状、交通条件、灌溉条件、自然资源、历史文化、产业发展、村庄建设、人口、群众需求等情况，掌握当地山、水、田景观等自然条件，确定是否具有历史、人文等特色文化，农业是否有流转需求和潜力，周边是否配套有工业、制造加工、旅游等，农民对于供水、排水、道路、学校等是否具有公共设施等修建需求，拟拆除的房屋是否有人居住，是否有安置需求等。调查未来人口分户需求，拆旧区所在自然村屯的人口总量、年龄结构，是否在未来5到10年有分户需求。同时，要调查相关部门规划和资金整合情况。根据项目区调研情况制定项目总体布局，包括拆旧功能区、建新功能区、风貌改造区、产业发展区等。。

4．工程设计要求

工程设计分为拆旧区复垦设计和提升示范设计两部分。拆旧复垦设计是基本的复垦设计，按照步骤包括编制方案、规划设计成果以及项目预算等。项目实施方案和涉及必须实事求是，涵盖多方内容，特别是实施方案应该包括村庄实施定位、资源条件分析、功能用地布局、产业发展、用地平衡、资金平衡、工程内容和预算等，依托村庄本底条件，按照尊重民意、保护生态、留得住乡愁的原则，制定多个对比方案比选，因地制宜，保障方案可操作可实施。保证资金平衡，解决农民最关心最直接最现实的问题。

5．落地施工要求

落地施工主要由业主具体实施、推动，工程实施前做好土地确权、规划许可和用地审批，施工中做好过程管理和竣工管理，竣工后要及时完成权属登记。土地确权向县级国土主管部门提出申请，办理集体建设用地使用权确权手续，明确土地所有权和地类性质。规划许可持用地权属证明材料、设计图纸，向县级规划主管部门提出申请乡村建设规划许可手续。用地审批持乡村建设规划许可证，向县级国土主管部门提出申请，办理建设用地批准手续。按照招标规定组织工程施工招投标，办理工程施工许可证或报建备案手续，严格执行质量安全管理。竣工管理要按照规定进行竣工验收，并到县建设行政主管部门进行备案。权属登记要持规划许可证、用地的证明文件等，向国土主管部门申请用地登记。

6．运行推广

运行推广必须在地方政府的指导下，引入投资公司进行策划推广，建立运行机制，实现项目建成后的可持续发展。具体在4个方面：

（1）一产方面，对集中连片的农用地（包括增减挂钩复垦为农用地部分）进行流转，企业与家庭签订协议，采用现代化规模化经营模式。对零星的农用地（包括增减挂钩“三废变三微”复垦为农用地部分）落实承包责任制，乡（镇）政府需与村委、村民签定三方承包管护协议。

（2）二、三产业方面，以村民小组为入股单位，将土地、资源、房产等折价入股，采用政府引导、公司经营的模式。公司用工优先考虑村民小组成员。

（3）公共服务及基础设施方面，经营性设施由经营单位管护，公共服务设施由村委进行维护，进村主道由交通部门管护，垃圾收运由镇政府统筹管理，污水处理由村委和村民小组共同管护。

（4）人居环境方面，可通过开展“清洁乡村”“厕所革命”“乡村风貌提升”“美丽庭院创建”等行动，继续提升乡村环境。

四、 增减挂钩实施保障措施

1．构建基层参与的工作机制。增减挂钩项目涉及拆旧复垦、村庄建设、农业发展、三产发展、财政支持、政策宣传等方方面面，复杂性强，为了做好项目推进工作，地方应做好充足的工作准备：成立项目工作领导小组、驻村工作组、村理事会，明确各级职责。村理事会由村干、有威望的人、村内企业家等组成，负责与村民或村代表沟通，落实一户一宅政策。配合现状调查、拆迁和安置意愿调查；参与村庄空间布局、公共基础设施设置配套讨论，并充分与村民或村民代表沟通空间布局方案；

2.建立健全制度机制。至少建立3个方面制度。一是项目资金管理办法和补偿激励机制。要以实现县、乡镇、村民共赢为目标，确实保障农民权益。二是后期管护机制，复垦后的土地要及时发包出去，落实责任和管护经费，确保农地农用。三是农村宅基地管理机制。村组织通过拟定村规民约，做好耕地、宅基地的再分配和后期管理。

3.加强宣传。积极宣传工程利好，激发村民自愿主动参与，主动维护。新工作的宣传和动员必须将政策性和艺术性融和，且要长、深、广。长，即时间延续要长，贯穿项目策划开始到项目结束全阶段，同时根据阶段不同，设计不同的宣传内容；深，要从概念、设计方案、补偿安置方案、未来管理等，由浅入深，让参与者对增减挂钩充分了解；广，即要宣传对象类型涵盖全面，包括村委干部、村内能人、有威望的人、学生、外出务工人员等，不同层面均要宣传到位、引导到位。

（渠霓）