核心提示：本文结合桂林市中心城区国土空间规划方案编制，分析了其在“甲天下”山水风光延续、国家历史文化名城保护和国际旅游胜地建设背景下空间规划编制的底线思维,从不同层面提出了应对方略。

    桂林位于广西北大门，是世界著名风景游览城市，也是世界自然和人文遗产地、联合国可持续发展议程示范区、国家风景名胜区和“南岭山地及森林生物多样性生态功能区”的重要组成部分，其山水风光延续、历史文化名城保护、国际旅游胜地建设等均备受关注。因此，桂林中心城区的国土空间规划编制，必须处理好“山水”“名城”保护和“胜地”建设目标三者之间的关系。

国土空间规划对桂林“山水”的底线守护

    国土空间规划应不负桂林山水之美。桂林有得天独厚的自然山水风光之美。据不完全统计，桂林市中心城区内外周边共有山峰灵丘千余座，大小河流水系数十条，湖泊水域数百处，山水地域总面积约50平方千米，占中心城区用地比例近1/3以上。国土空间规划编制时应当将这些生态空间和山水景观的保护放在首位。

    国土空间规划应不忘桂林山水之患。受地形地貌和地质水文条件影响，桂林中心城区内石山峭立，地下溶岩洞穴和地下河湖暗藏。中心城区有地质灾害点近千余处。其中，地面塌陷和崩塌是主要地质灾害。国土空间规划必须夯实安全底线，科学应对地质灾害。

国土空间规划对桂林“名城”的底线守护

    国土空间规划应延续山水名城格局。早在1982年，桂林就被确定为第一批国家风景名胜型历史文化名城。1985年国务院《关于桂林城市总体规划（新中国成立后第一版城市总体规划）的批复》亦明确：“桂林市是我国重点风景游览城市和历史文化名城，城市的发展和各项事业的建设都要与这一城市性质相适应。”作为以往城乡总体规划的继承和延伸，新一轮国土空间规划首先应守护好传统的“城在景中、景在城中、山水城景相交融”的格局与肌理，使之成为建设山水城市、风景城市等的典范。

    国土空间规划应续写历史文化华章。桂林具有2000多年的悠久历史和灿烂文化，自秦以来就以其独特的地理形势，逐渐发展成为南方古丝绸之路——湘桂走廊和漓江水道上的中心城市，成为岭南与中原之间军事、政治、经济、文化等交流的都市会府，历史文化底蕴深厚。相关调查显示，桂林市共有文保单位457处（553点），其中中心城区有107处（153点），包括靖江王府等国家级文保单位7处（45点），李宗仁公馆等自治区级文保单位24处（28点），亟待在新的国土空间规划编制中传承保护，续写华章。

国土空间规划对桂林“胜地”的提质升级

    国土空间规划应锚定世界一流胜地要求。2019年，广西发改委发布《关于以世界一流为发展目标 打造桂林国际旅游胜地的实施意见》提出“推动桂林加快建设国家可持续发展议程创新示范区、全国旅游创新发展先行区、全国生态文明建设示范区、国家健康旅游示范基地，建成世界一流旅游目的地和国际文化交流中心”。这些愿景，是未来桂林市“一张蓝图干到底”的核心和纲领，要求国土空间规划中必须科学谋划各项功能和落实各类空间布局。

    国土空间规划应回应美好生活向往需求。桂林当前还存在城乡间、地区间、供需间公共服务设施配置不均衡、结构不匹配、品质待提升等问题，尤其是桂林市老城区常住人口约70万人，加上旅游、商务等城市流动、“候鸟”和过境人口等，每天城市实际服务的人口达到100万人，节假日甚至可能超过150万人，造成了市民和游客之间对公共服务资源的竞争，需要在新一轮国土空间规划编制中予以疏解。

桂林中心城区 国土空间规划编制的底线方案思考

    底线思维下的“美丽山水”控制线划定。划定桂林中心城区的“美丽山水”控制线，在实现对宝贵山水景观环境的特殊性保护同时，构建形成桂林独特的魅力国土空间单元。在确保安全的前提下，结合山体水体建设开放式公园、景区和绿道漫道系统，联通蓝绿空间、实现美丽山水的功能价值。以山水林田湖草生命共同体为基本理念，划定都市林、田、草、湿等景观生态保护区和建设控制地带，开展国土综合整治和景观生态修复工程等，维持城市山水林田湖草湿生态系统完整性和景观环境的原真性，也为建设田园城市、公园城市、森林城市等奠定基础。

    不良地质水文条件下的城建精准化落位。一是对地质水文条件和灾害易发区等进行全面调查分析和安全性评价，将地质安全地带和无灾少害版块作为城市发展建设的主要空间和方向，确保城市的安全和韧性。二是地上地下统筹考虑，将灾害易发多发地带作为特殊用途区或划入生态红线，减少人为活动和干扰。三是做好防灾救援分区和突发应急预案，综合考虑防灾疏散、缓冲、救援空间和通道等布局。

    山水名城格局保护下的空间三维化管控。一是空间格局保护，对重要景观轴线、景观节点、制高点、视线通廊、天际线等进行保护控制。二是特色风貌延续，对城市的色彩、街道立面等进行规范，彰显城市特色。三是三维化控制，即利用三维影像、三维建模、虚拟现实、VR仿真等新的空间辅助设计手段，为科学设定城市开发区域、开发强度和建筑的高度、尺度、体量、风格等提供实景模拟和决策参考，从而将山水名城的规划保护技术和管理工作拓展到三维立体空间。

    开发强度管制下的指标标准差异化制定。为了严格保护历史文化名城景观风貌和漓江风景名胜区山水环境，桂林市中心城区尤其是老城区和历史城区部分实行严格的建筑高度控制。这在人均建设用地指标锁定、建筑高度严格控制以及山水格局限制大规模连片开发、地质水文条件致使地下空间难以开发等原因的综合作用下，造成了桂林老城区城市更新改造的困难。要解决这一问题，主要思路是建立开发权一致或开发强度（容积率）平衡的原则，科学核定人均建设用地指标标准、规划建设用地指标总量、城市服务人口数量等，实行差异化的建设用地指标测算和配给机制，从而切实为桂林老城疏解和新城建设提供国土空间资源保障和支撑。

    国际旅游胜地建设下的产业嵌入式布局。桂林国际旅游胜地的建设和提质升级都需要各项产业发展的支撑。然而，桂林山水城市的特征，决定了桂林中心城区的产业空间必须与地形地貌和山水环境有机结合，形成融入山水的产业嵌入式、组团式布局。结合资源禀赋和空间分布情况，以及旅游产业发展特点和项目用地特征，对核心产业的空间布局和用地配给进行针对性的安排，并采取弹性规划、空间留白、预留机动指标、动态项目清单、鼓励混合用地、点状供地等多种形式对旅游产业、旅游项目、旅游设施等进行倾斜支持，确保产业和项目落地。

（农宵宵 李响）