2017年1月3日，经李克强总理签批，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（以下简称《纲要》）。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求，对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。《纲要》的印发不仅标志着始于2009年的编制工作圆满收官，也标志着十八大以来国家重要战略思想得以重大规划形式贯彻落实，以及我国空间规划体系构建和空间治理能力提升取得了突破性进展。《纲要》作为我国首个空间规划的顶层设计，有里程碑意义，又如一座海上灯塔，必将引导各项国土空间专项规划鱼贯而行，有序实施。

一、以五大理念为指导，贯彻落实中央重大战略思想

自2009年《纲要》启动编制以来，党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会，习近平总书记系列重要讲话等，陆续提出了“五位一体”总体布局，“四个全面”战略布局，“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，大力推进生态文明建设战略，落实区域发展总体战略、主体功能区战略和三大战略等一系列治国理政新理念新思想新战略。《纲要》在贯彻落实新战略新要求，适应经济发展新常态，体现供给侧结构性改革部署要求的基础上，尊重自然、顺应自然、保护自然，把建设生态文明和维护国家粮食安全、生态安全、资源安全放在突出位置。《纲要》提出的“构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的总体目标，是对五大发展理念的具体贯彻落实。其中：安全包括国土安全、生态安全、粮食安全等，体现了“绿色”发展理念；和谐是以规划手段纠正存在问题，共享发展成果，体现了“共享”发展理念；开放是以开放的方式进行规划，促进形成全面开放新格局；协调是促进区域间的平衡发展，包括陆海、城乡、产业、人口、生态等要素；富有竞争力则体现了“创新”发展的要求，可持续发展体现“绿色”、“和谐”发展精神。《纲要》以集聚开发、分类保护和综合治理为主线，致力于提高资源保障能力，促进区域联动发展，处处体现中央治国理政新理念新思想新战略，对优化国土空间开发格局，提高综合国力和竞争力具有重要意义。

二、以资源环境约束为基础，推进生态文明建设

“大力推进生态文明建设，建设美丽中国”是党的十八大从新的历史起点出发做出的重大战略决策。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，要求进一步树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”、“发展和保护相统一”、“自然价值和自然资本”、“绿水青山就是金山银山”、“空间均衡”、“山水林田湖”“生命共同体”等理念。纵观《纲要》，从基本形势判断到规划总体要求，再到规划目标、具体内容、保障措施，生态文明建设的理念贯穿始终。在对基本形势的判断中，对资源约束加剧、生态环境压力加大的客观现状进行了具体的描述。在指导思想中，要求“大力推进生态文明建设，坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，加快转变国土开发利用方式，全面提高国土开发质量和效率”。在基本原则中，把“坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配”作为首要基本原则。在目标指标中，5项约束性指标全部都是保护资源和环境的目标。在具体内容中，强调分类分级全域保护和国土综合整治，均是以生态文明建设为切入点。在保障措施中，强调土地、水、矿产资源的保护和节约集约利用制度，以及划定生态保护红线，严守环境质量底线等环境保护管理制度。因此，生态文明理念和战略要求自始至终贯穿于《纲要》全文，是一部编制科学、实施可操作性强的重大规划。

三、以空间管控为抓手，提升空间治理能力

《纲要》的出台标志着我国在国土空间治理体系的形成和治理能力建设方面的重大进步。从现在开始到2030年的时间段内，《纲要》将成为科学推进国土开发、保护和整治的顶层设计和路线图，将通过统筹国土的开发、保护和整治工作，争取实现优化开发格局、提升开发质量、规范开发秩序、形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土的目标。

首先，《纲要》统筹安排了国土集聚开发、分类保护和综合整治格局，以构建多中心网络型开发格局推动建设城镇开发集聚区，以构建“五级三类”全域保护格局促进国土空间分类分级保护，以推进形成“四区一带”国土综合整治格局，实现山水林田湖生命共同体，空间治理目标明确，路径正确，落地准确。

其次，《纲要》科学设置“生存线”、“生态线”、“保障线”，强化国土空间用途管制：设置“生存线”，明确耕地保护面积和水资源开发规模，保障国家粮食和水资源安全；设置“生态线”，划定森林、草原、河湖、湿地、海洋等生态要素保有面积和范围，明确各类保护区范围，提高生态安全水平；设置“保障线”，保障经济社会发展所必需的建设用地，促进新型工业化和城镇化健康发展，确定能源和重要矿产资源生产基地及运输通道，确保国家能源资源持续有效供给。

最后，《纲要》提出了构建统一协调、衔接高效的国土空间治理基本政策架构，包括实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严格水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理，深化矿产资源管理制度改革，完善海域使用管理制度，健全环境保护管理制度等。

四、以《纲要》为顶层设计，促进国家空间规划体系完善

长期以来，我国缺少一个公认的规划体系，尤其是国家层面顶层空间规划的缺失，一定程度上导致了规划类型多样、冲突频发的现象。实践证明，一个国家如果没有一个国土空间的整体谋划，即国土规划，那么在空间发展的方向、目标上难免会有偏颇。《纲要》是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。《纲要》的颁布实施是适应空间治理要求、深化规划体制改革的产物，标志着我国空间规划体系建设取得了突破性进展。《纲要》明确指出：国土规划是对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。因此，国土规划作为国家战略性空间规划，是最顶层的空间设计，是相关国土空间专项规划编制实施的基本依据。《纲要》填补了我国国土空间规划体系顶层设计的空白，《纲要》的出台为城乡规划、土地利用总体规划、交通水利等重大基础设施规划、农田、林业等空间性规划编制提供了空间支撑和依据，对各类空间性规划的空间统筹和高效配置具有重要指导作用，有利于加快形成合理的空间规划体系，健全国土空间开发保护制度，在我国空间规划发展史上必然具有重要的里程碑意义。